【摘要】改革開放以來,我國的財政教育資金雖在投入總量上有了大幅度的增長,然而其在投入結(jié)構(gòu)與比例上存在的問題也不少。實踐中要解決教育資源總量的短缺,首先就要從量上加大投入。盡管經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中,各領(lǐng)域、各產(chǎn)業(yè)、各部門的發(fā)展需求都很強(qiáng)烈,需要國家支持投入的資金很多,有很多理由來加速這些行業(yè)和部門的發(fā)展,但是,不管是從戰(zhàn)略高度來考慮,還是參照國外發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)國家對教育的支持程度,國家在轉(zhuǎn)軌期怎么加大對教育的投入都不過分。其次,要加大對基礎(chǔ)教育投資的傾斜力度。最后,在轉(zhuǎn)型期,要實現(xiàn)教育資源配置的優(yōu)化,政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起“有為”和“無為”雙重角色。

　　教育對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮著越來越大的作用,這已為世界各國社會經(jīng)濟(jì)所公認(rèn)。與世界先進(jìn)水平相比,我國教育財政投入還比較低,這一點不僅對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較大的負(fù)面影響,而且也已引起理論界的關(guān)注與反響。

　　1 我國財政教育資金投入問題研究綜述

　　1.1 我國財政教育資金在投入總量與結(jié)構(gòu)上存在的問題

　　相關(guān)研究者認(rèn)為,現(xiàn)階段我國財政教育資金在投入總量與結(jié)構(gòu)上存在的問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

　　首先,財政教育投入雖然有了明顯增加,但投入總量仍然不足。

　　其次,我國目前的財政教育投資在結(jié)構(gòu)上仍然存在不少問題

　　一是表現(xiàn)在基礎(chǔ)義務(wù)教育方面,政府財政投入比重過低,影響了基礎(chǔ)義務(wù)教育的健康發(fā)展。二是表現(xiàn)在高等教育方面,企業(yè)和社會團(tuán)體投資比例過低,來自個人的家庭投資比例過高,不利于高等教育的健康發(fā)展。三是表現(xiàn)在對教育領(lǐng)域人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的投入比例方面,我國對教育領(lǐng)域的公用經(jīng)費投入的比例偏低,不利于提高我國教育質(zhì)量。最后,現(xiàn)行的財政教育投入分配機(jī)制不盡合理。從國際上看,中央和地方對教育的財政投資分擔(dān)比例一般為60:40;而我國中央與地方政府對教育的財政投資分擔(dān)比例平均為37:63。特別是在社會受益最明顯的小學(xué)義務(wù)教育投入方面,80%以上的財政投入是由地方財政,中央對小學(xué)義務(wù)教育投入的比例不足20%。這種政府間的財力與教育支出責(zé)任的非對稱性,必然會由于縣鄉(xiāng)財政困難而影響政府對基礎(chǔ)義務(wù)教育的財政收入。

　　1.2 我國財政教育資金在支出結(jié)構(gòu)方面存在的主要問題

　　首先,我國財政教育資金在義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)方面存在不少問題

　　這方面的問題突出表現(xiàn)在如下幾個方面:一是義務(wù)教育重要的戰(zhàn)略地位同小份額的資源配給的矛盾日益凸現(xiàn),分配失衡成為主要矛盾。二是地區(qū)及城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距不斷加大——第一,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)同中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)之間差異明顯。第二,城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的投入存在明顯差距。三是農(nóng)民義務(wù)教育負(fù)擔(dān)重。

　　其次,我國財政教育資金在高等教育支出結(jié)構(gòu)方面也存在不少問題

　　突出表現(xiàn)在:一是財政壓力巨大,高等教育經(jīng)費不足。目前中國的高等教育經(jīng)費嚴(yán)重不足,這主要源于中國總教育經(jīng)費的嚴(yán)重不足。在中國高等教育規(guī)模不斷增長的情況下,教育經(jīng)費不足以至影響高等教育事業(yè)發(fā)展的問題日顯突出。從20世紀(jì)70年代到90年代,中國每年教育經(jīng)費占當(dāng)年GNP的比例,各年都在2%左右,總是占世界各國的倒數(shù)第十幾位。世界上發(fā)達(dá)國家的教育經(jīng)費一般占GNP的5-7%,而與中國經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家,教育經(jīng)費一般占GNP的4%左右。如要按人均教育經(jīng)費算,中國更少得可憐。具體到高等教育經(jīng)費,約占教育總財政投入的20%左右。因此中國高等教育財政性經(jīng)費在國家總教育經(jīng)費不足以及高等教育經(jīng)費占總教育經(jīng)費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。二是高等教育經(jīng)費的主渠道薄弱、結(jié)構(gòu)不合理。三是財政性教育經(jīng)費事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一。中國財政性教育經(jīng)費的預(yù)算管理,長期處于事權(quán)和財權(quán)分離的狀態(tài),教育經(jīng)費的預(yù)算未能單獨立項。造成一系列問題:一是教育經(jīng)費預(yù)算數(shù)量相對彈性較大,缺乏透明度。二是教育發(fā)展和政府對教育的撥款脫節(jié)。三是教育部門無權(quán)行使有效的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán),造成教育資源浪費。四是對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。

　　2 轉(zhuǎn)型期優(yōu)化教育資源配置的策略

　　基于上述各方面的研究情況并考慮到現(xiàn)階段我國教育事業(yè)發(fā)展的實際,為實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置,采取如下幾方面的策略應(yīng)是有著相當(dāng)重要的理論意義與實踐價值的。

　　2.1 繼續(xù)加大政府對教育的投入,加大對基礎(chǔ)教育的投資傾斜,加大對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付

　　要解決教育資源總量的短缺,首先要從量上加大投入。教育是準(zhǔn)公共物品,由國家來承擔(dān)主要投資責(zé)任是理所當(dāng)然的。長期以來,政府對教育的投入太少,該承諾增加的教育投入一直沒有完全兌現(xiàn),歷史欠債太多,造成轉(zhuǎn)型期教育資源的短缺。不管是從戰(zhàn)略高度來考慮,還是參照國外發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)國家對教育的支持程度其次,要加大對基礎(chǔ)教育投資的傾斜力度。一方面,國家對高等教育的資金投入一直較多,而且高等教育比基礎(chǔ)教育更容易融資;另一方面,基礎(chǔ)教育是我國教育事業(yè)的基石,基礎(chǔ)教育的良性發(fā)展是我國教育可持續(xù)性發(fā)展的重要保證,基礎(chǔ)教育更需要國家和政府強(qiáng)有力的全方位的支持。再次,要加大對西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移力度。地區(qū)之間,城市與農(nóng)村之間,造成教育巨大差距的原因是多方面的。要縮小教育的不均衡,從中央政府來看,加大財政轉(zhuǎn)移力度是見效最快的舉措。特別是對義務(wù)教育,不僅要徹底改造好學(xué)校辦學(xué)條件,確保教師的工資福利,有針對性地對教師進(jìn)行培訓(xùn)、進(jìn)修,提高教師綜合素質(zhì),而且,還要減輕、減免學(xué)生的雜費,讓他們能享受國民最基本的教育權(quán)利。從目前中央政府的財力上看,完全有能力解決。不是“能為不能為”的問題,而是“愿為不愿為”的問題。

　　2.2 要解放思想,積極扶植和培育教育市場的形成

　　在肯定國家、政府是教育投資主體地位的同時,必須廣開思路、大膽創(chuàng)新、積極探討教育市場的可能空間和限度。單靠國家加大對教育投入來解決教育的供需矛盾、教育發(fā)展不均衡等問題是不現(xiàn)實的。即使我們可以充分發(fā)揮計劃配置各種優(yōu)勢,避免出現(xiàn)計劃失靈,解決了教育均衡和教育供給短缺等問題,但那樣的均衡、公平只能是低層次、低水準(zhǔn)的,其供需的平衡也是以壓抑需求方法達(dá)到的,并不能真正滿足社會個體多元化的教育需求的。因此,在轉(zhuǎn)型期,要實現(xiàn)教育資源配置的優(yōu)化,政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起“有為”和“無為”雙重角色。凡是有可能通過市場化解決的,政府必須大膽放手,盡可能創(chuàng)造有利于市場機(jī)制發(fā)揮的各種條件;凡是無法通過市場化、社會不愿投資的地方,政府就要堅決接手,彌補市場失靈帶來的不足。通過市場調(diào)節(jié),可吸引社會大量資源投入教育,快速增大教育資源總量,政府則有更充裕的財力投入到教育發(fā)展最需要最緊缺的地方,使計劃調(diào)節(jié)更加有效。轉(zhuǎn)型期,政府在扶植培育教育市場方面,應(yīng)著重處理好以下幾個方面:要建立和健全適應(yīng)教育市場的各種規(guī)則和秩序;繼續(xù)深化人事制度改革,打破目前“雙軌”聘任制,鼓勵人才充分流動,同時,建立教職工社會保障體系;鼓勵學(xué)校辦學(xué)主體多元化,投資主體多元化,積極拓寬教育融資的渠道;積極扶植非義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展,并在政策、財力上給予一定的支持,使其享受與公辦學(xué)校相一致的待遇;要加快學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度的改革,明晰學(xué)校的產(chǎn)權(quán)界定,使學(xué)校成為市場主體;要進(jìn)一步實現(xiàn)教育收費自主性,充分發(fā)揮價格機(jī)制的作用;要大力發(fā)展教育市場的中間組織機(jī)構(gòu)。

　　3 轉(zhuǎn)型期優(yōu)化教育資源配置的實證分析:以高等教育事業(yè)發(fā)展為例

　　資源配置是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個核心問題。作為一類十分緊缺的高等教育資源,對其實行優(yōu)化配置是高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要條件和核心問題。

　　我國高等學(xué)校的經(jīng)費投入,可概括為“一主三輔”機(jī)制,即以政府財政撥款為主,學(xué)生繳費、學(xué)校創(chuàng)收、社會資助三個方面為輔的特征。在政府投入方面。國家對高等教育的投入逐年增加,且投入增加力度強(qiáng)于對普通中學(xué)的投入。以生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增長為例:1998年全國高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為6775.19元,2000年為9201.24元,增長率為6.29%,高于普通初中(4.75%)和普通高中(1.6%)的增長率,然而,迅速發(fā)展的高等教育事業(yè)也給國家財政帶來較大的負(fù)擔(dān)。國家對高教的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了發(fā)展的需求。1995年高教經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.41%,1996年為2.46%,1997年為2.49%,1998年達(dá)2.55%,但仍低于世界5.2%的平均水平,也低于發(fā)展中國家4%的平均水平。投入不足是高校面臨的普遍性問題。全國2000所高校,財政投入每年只有440億元,平均每校2200萬元經(jīng)費。1990年代以來,高校經(jīng)費有一定的增長,但被招生規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)展,物價的持續(xù)上漲所抵消,生均經(jīng)費仍只相當(dāng)于1980年代的水平。在學(xué)生繳費方面,解放后的一個相當(dāng)長的時期中,我國高等教育實行免費政策。1989年全日制普通高校實行交費上學(xué)制度以來,本科生繳納學(xué)費的全國平均水平已從最初的100～300元/年提高到2004年的3000～5000元/年,上漲幅度很快(2000年的收費標(biāo)準(zhǔn)比1994年上漲了4—6倍)。這一標(biāo)準(zhǔn)占普通高校生均培養(yǎng)成本的(不含基建費用)不足30%,如果按全部成本計算,則比例更低。研究生教育的收費問題至今尚未解決。顯然,我國高等教育成本中由個人分擔(dān)的比重偏低,即收費標(biāo)準(zhǔn)偏低。但是,由于參照國際上許多國家高等教育的學(xué)費占全部教育成本的25%左右的標(biāo)準(zhǔn),同時考慮到學(xué)生生活成本占家庭收入比重、學(xué)費占GDP的比例、居民人均儲蓄、居民人均總收入及其增長速度與收費標(biāo)準(zhǔn)增長之比等經(jīng)濟(jì)指標(biāo),可以發(fā)現(xiàn),目前我國高等教育的學(xué)雜費水平,已經(jīng)達(dá)到一般居民個人及家庭承受能力的較高值,在此基礎(chǔ)上如果要在短期內(nèi)進(jìn)一步大幅度提高學(xué)費,將是非常困難的。在學(xué)校創(chuàng)收方面,主要形式包括:校辦產(chǎn)業(yè)、為社會提供教育服務(wù)、為社會提供技術(shù)和管理等方面的咨詢服務(wù)等,不同類型高校的創(chuàng)收渠道存在差別。在社會資助方面,這從總體上來看,我國企業(yè)投資教育、社會捐贈教育的熱情并不高,與發(fā)達(dá)國家相比有很大的差距,目前階段只能作為學(xué)校發(fā)展所需經(jīng)費的輔助來源。

　　國家對高等教育的人力、物力、財力的投入,是現(xiàn)階段高等教育資源的主要來源,支撐著龐大高教系統(tǒng)的運行。改革開放以來,國家加大了對高校的投入,使高等教育取得了令世人矚目的成就。沒有國家的資源投入就沒有中國高等教育的昨天、今天和明天。但是,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和國家對高等教育要求的提高,以及高等教育改革的深入發(fā)展,在計劃經(jīng)濟(jì)體制時代形成的教育資源分配和使用原則已越來越多地暴露出弊端,不同程度地影響了高教改革的深入發(fā)展,制約了高校教師和教育工作者積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。

　　首先,教育資源的配置應(yīng)切實體現(xiàn)以效益為主的原則。國家對高等學(xué)校的經(jīng)費撥款有多項,但比例最大的是對學(xué)校經(jīng)常性費用的撥款(俗稱“維持費”)。這項撥款主要是根據(jù)在校生和教職工人數(shù),而忽視學(xué)校的教育質(zhì)量高低和整體辦學(xué)效益的好壞。學(xué)校大、人數(shù)多就可以爭取到較多的撥款,也有理由申請更多的基建費用。所以,有的學(xué)校不顧自己的師資和設(shè)施條件以及社會的真實需求,盲目設(shè)置專業(yè)和擴(kuò)大招生,導(dǎo)致專業(yè)重復(fù)設(shè)置、學(xué)校不適當(dāng)?shù)?ldquo;升格”,甚至爭先恐后地設(shè)立新的高等院校。這樣做,帶來的是教育投資分散、教學(xué)質(zhì)量低、規(guī)模效益差等不良后果,為優(yōu)化高教結(jié)構(gòu)造成新的困難。僅以規(guī)模大小和師生的多少配置教育資源,看似“公平”,實際上是以犧牲效益為前提。所以,教育資源的配置應(yīng)切實體現(xiàn)以效益為主的原則。

　　其次,應(yīng)該重視教育資源的靜態(tài)價值,更應(yīng)重視資源的動態(tài)效果。目前,教育行政部門在配置觀念上的主要問題,是就資源本身的價值與需求相比較,決定把資源配備給哪個學(xué)校。一旦分配下去,資源就落戶在一家、“靜止”在一家,很少考慮怎樣使資源在一定的時空范圍內(nèi)為更多的需求者服務(wù)。盡管都說高校的資源可以共享,但因為人、財、物一旦分配給誰也就歸誰所有,法規(guī)上或制度上并沒有保證他人的使用權(quán)利。在資源的占有和使用上,應(yīng)該是以能“為我所用”而感到滿足,不以“為我所有”為目的。目前,我國高校的資源在總體上講相當(dāng)緊張,但是在不同的高校中,資源狀況具有較大的差異從而出現(xiàn)某些大學(xué)的某些方面資源短缺,在另外方面卻有剩余。如果在分配上沖破“靜止價值”觀念,著眼于資源的“動態(tài)效果”,對大型教學(xué)科研儀器的購置或需要大筆投資建立的設(shè)施,不僅僅是從一個學(xué)�？紤],而是從一個區(qū)域或幾所學(xué)校的共同需求來考慮,資源的利用率就會高得多。

　　最后,應(yīng)堅持形成多渠道籌資的合理格局。改革開放以來,我國高等教育投資體制進(jìn)行了比較成功的變革,集中表現(xiàn)在改變由政府作為單一投資主體的體制,試圖形成由國家、社會、企業(yè)和個人共同承擔(dān)教育培養(yǎng)經(jīng)費的多渠道投資體制。這一改革方向正確,也已經(jīng)取得相當(dāng)成效。1999-2001年間,我國高校在擴(kuò)大招生的同時,也同時推進(jìn)了成本分擔(dān)機(jī)制的建立。如政府撥款從1998年的342.6億元增加到2001年的613.3億元,增幅達(dá)近80%;但政府高等教育撥款占普通高校總收入的比例卻從62.9%下降至52.6%。而與此同時,學(xué)校自籌收入增幅強(qiáng)勁,從1998年的202.2億元增加到2001年的553.3億元,增長了1.7倍;占普通高�？偼度氡壤�也相應(yīng)地從39.1%躍升至47.4%,成為高等教育經(jīng)費來源的半壁江山。通過各種渠道籌措足夠的經(jīng)費一直是高等教育界長期探索的難題。盡管多渠道的高等教育資源投入格局已經(jīng)基本形成,但是,離形成理想格局差距仍然很大。從政府投入角度看,盡管政府投入占高校經(jīng)費總額的比例不算低,但是,如果從政府對教育的投入占GDP的比例看,我國仍然處于世界的較低水準(zhǔn)。這一現(xiàn)象至少說明了兩點:一是我國高等教育的投入總量還比較低;二是從結(jié)構(gòu)看,除了政府的投入不足外,個人的分擔(dān)機(jī)制也未健全,而社會分擔(dān)的部分最為欠缺。這也說明,進(jìn)一步完善多渠道籌措高等教育經(jīng)費的格局,除了政府要增加投入外,還要完善個人的分擔(dān)機(jī)制,而重點是要形成社會對高等教育的投入機(jī)制。當(dāng)前,為實現(xiàn)高等教育“大眾化”的奮斗目標(biāo),原有學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模要擴(kuò)大,人員要增加,設(shè)備要更新,專業(yè)要調(diào)整,這種高等教育的超常規(guī)發(fā)展,需要進(jìn)一步解放思想,激活高等教育投入機(jī)制,保證高等教育發(fā)展所需的經(jīng)費來源。

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