論文關(guān)鍵詞：公共支出 績效考評 制度 啟示

　　論文摘要：澳大利亞的公共支出績效考評制度在提高政府資金的使用效益、優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)方面取得了良好效果。目前，我國正在構(gòu)建公共財政體制，而公共支出績效評價是其中一個重要的環(huán)節(jié)。學(xué)習(xí)和借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗，對于我國建立公共支出績效評價制度有著重要的意義。

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，一個與之相適應(yīng)的公共財政框架也正在逐步確立。在加快構(gòu)建公共財政體系的過程中，公共支出改革成為關(guān)鍵的一環(huán)。如何改變我國目前財政支出中不計成本、不講效益的做法，如何消除財政支出中“缺位”與“越位”現(xiàn)象的存在，控制財政支出不斷增長的趨勢，成為擺在我們面前的一項重要課題。在這方面，部分西方發(fā)達(dá)國家通過開展公共支出的績效評價，在提高公共財政資金的使用效益、控制財政支出總量方面取得了良好效果，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文以澳大利亞推行的公共支出績效考評制度為例，說明公共支出績效評價在支出管理中發(fā)揮的重要作用，以及對深化和完善我國公共財政支出改革的重要意義。

　　一、澳大利亞的公共支出績效考評制度介紹

　　(一)制度形成的背景及其基本框架

　　第二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞聯(lián)邦政府和各個州政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍大大擴展，公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重直線上升，導(dǎo)致政府開支迅猛增長，聯(lián)邦和一些州政府日益受到高額赤字和債務(wù)的嚴(yán)重困擾。為擺脫這種狀況，提高公共財政預(yù)算的效率和財政資金使用的透明度，澳大利亞聯(lián)邦政府從1997-1998財政年度開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預(yù)算改革，1999～2000財政年度正式實施公共支出績效考評制度。

　　澳大利亞公共支出績效考評的范圍側(cè)重于政府部門內(nèi)部，考評的內(nèi)容主要針對項目和計劃的執(zhí)行情況、效果、影響和管理等方面�？冃Э荚u制度的基本框架是結(jié)果和產(chǎn)出框架(TheOutcomes&OutputsFramework)，主要關(guān)注公共部門的決策和向社會提供的公共產(chǎn)品�？荚u工作體系由四個部分組成：部門績效考評、項目考評、其他考評和績效審計。公共支出績效考評工作由澳大利亞聯(lián)邦財政部(DOFA)負(fù)責(zé)。

　　(二)公共支出績效考評工作的具體實施步驟

　　1，制定部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。澳大利亞公共支出績效考評工作的第一步是制定政府各部門的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，也是各部門的績效規(guī)劃。部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)是編制部門預(yù)算和年度績效計劃的重要依據(jù)，由政府內(nèi)閣、財政部和政府各部門共同制定。內(nèi)容主要包括：確定部門的職責(zé)和最終發(fā)展目標(biāo)；評估完成目標(biāo)所需的各種資源和技術(shù)；考慮可能影響目標(biāo)實現(xiàn)的各種不確定性因素；等等。

　　2．編制年度績效計劃，設(shè)計績效考評指標(biāo)。政府各部門根據(jù)其事業(yè)發(fā)展目標(biāo)來編制年度績效計劃。年度績效計劃與部門預(yù)算是緊密聯(lián)系的，內(nèi)容主要包括：部門本年度可具體、量化的績效目標(biāo)；完成目標(biāo)所需的資源、策略、方式和過程等；績效目標(biāo)與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系；機構(gòu)內(nèi)部管理目標(biāo)(人力培訓(xùn)等)；影響目標(biāo)完成的各種潛在因素；績效考評的時間和形式安排；等等。

　　由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影響，使得不能簡單衡量公共支出的成本、效益以及二者的關(guān)系，因此，直接考評公共支出效益比較困難。為了解決這個問題，澳大利亞設(shè)計了一套績效考評指標(biāo)，用來衡量政府部門績效目標(biāo)實現(xiàn)情況及效率的高低�？冃Э荚u指標(biāo)是依據(jù)之前制定的部門績效目標(biāo)來設(shè)計的，主要包括兩個方面的內(nèi)容：(1)部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)(outcomes)績效指標(biāo)。主要是考評部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)有效性的指標(biāo)；(2)部門產(chǎn)出(outputs)績效指標(biāo)。主要用來反映政府部門向社會提供的公共產(chǎn)品(服務(wù))的數(shù)量、價格和質(zhì)量。產(chǎn)出指標(biāo)由聯(lián)邦�？�(administereditems)績效指標(biāo)(主要用以說明聯(lián)邦專款的分配使用情況)和部門基本支出(departmentalitems)績效指標(biāo)(主要用以說明部門基本支出的使用情況)兩部分組成。

　　3。編制年度公共支出績效考評報告。在一個財政年度結(jié)束后，政府各部門都要編寫并提交本部門的年度公共支出績效考評報告，以提供績效考評的基本信息。內(nèi)容主要包括：本年度計劃績效指標(biāo)與實際執(zhí)行情況的對比；與以往年度績效指標(biāo)實現(xiàn)情況的比較；對未實現(xiàn)的績效目標(biāo)的說明及補救措施；對年度績效計劃的評價；對不可行的績效目標(biāo)的調(diào)整建議；說明報告中提供的績效信息的質(zhì)量及其他需要說明的問題。

　　4．開展績效考評，評估財政資金的使用效益。澳大利亞議會和財政部負(fù)責(zé)政府各部門公共支出績效的考評工作。先由財政部對各部門提交的績效考評報告進(jìn)行審核，再報議會審議通過�？荚u的內(nèi)容主要是：績效目標(biāo)的完成情況；績效目標(biāo)的完成與所使用的資源是否匹配；各項支出的合理性；績效信息的可信度以及考評方法的科學(xué)性；等等�？荚u結(jié)果會反饋給各部門，并將作為下一財政年度戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算安排的參考。

　　5．績效審計。績效審計是由審計部門對政府各部門工作和活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性的審計監(jiān)督，分為效率審計和項目績效審計兩種類型。其中效率審計主要檢查個人或機構(gòu)履行職能或開展活動的程序，以及評價活動的經(jīng)濟(jì)性和效率性。項目績效審計的范圍比效率審計要窄，只評估聯(lián)邦機構(gòu)在管理方面的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，主要考慮項目和個人的管理職能。澳大利亞國家審計署作為一個獨立的部門負(fù)責(zé)政府的績效審計工作。

　　(三)對澳大利亞公共支出績效考評制度的幾點評價

　　澳大利亞公共支出績效考評制度推行以來，對于控制政府開支、提高公共支出的分配和使用效率起到了明顯的促進(jìn)作用。考察其實施情況，至少在以下幾個方面做得較為成功：

　　首先，制度的設(shè)計和實施做到有法可依。澳大利亞聯(lián)邦政府在1996年至1999年陸續(xù)出臺了一系列涉及公共部門領(lǐng)域的相關(guān)法律，如1996年的《勞工關(guān)系法》、1998年的《預(yù)算報表誠信法》、1999年的《公共服務(wù)法》；另外還出臺了一些新的法案以取代舊的法律框架，如以《財務(wù)管理和誠信法》、《審計總法》等取代了原來的《審計法》。這些法律法規(guī)的出臺，為澳大利亞政府推出公共支出績效考評制度提供了法律保障，使公共支出的效益評價工作一開始就做到有法可依。

　　其次，績效考評指標(biāo)的設(shè)計為考核公共支出效益提供了可行性�？冃е笜�(biāo)在部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、資源配置和部門產(chǎn)出之間發(fā)揮著橋梁的作用，它將原來較為抽象的績效目標(biāo)變得具體化和可操作化，通過考核績效指標(biāo)的完成情況，就可以實現(xiàn)對公共支出效益的評價。

　　再次，澳大利亞的審計法確立了審計長的獨立地位，審計署是一個既獨立于政府，又獨立于議會的機構(gòu)，避免了績效審計工作受到政府部門的干擾，保證了審計結(jié)果的客觀性和公正性。

　　另一方面，由于公共支出績效考評工作在澳大利亞還尚屬探索階段，因此難免存在一些不足之處：首先，考評工作的主體基本以各個部門為主，而缺乏對各部門總體支出效益的評價，因而無法在更高層次上把握政府部門支出結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)整。

　　其次，考評結(jié)果還未能更好地參與預(yù)算分配工作的進(jìn)行。雖然澳大利亞政府一直在努力建立將考評結(jié)果與預(yù)算分配聯(lián)系起來的預(yù)算制度，但目前仍有許多部門并不重視考評結(jié)果的使用，在制定部門預(yù)算、分配的時候并沒有考慮考評結(jié)果。

　　二、澳大利亞公共支出績效考評制度對我國公共支出改革的啟示與借鑒

　　與財政收入改革相比，我國的公共財政支出改革明顯滯后。財政支出的效益低下，浪費嚴(yán)重，這與我國長期以來重收輕支、輕視支出效率和預(yù)算約束軟化等弊端有關(guān)。因此，加快公共支出改革已勢在必行。而在整個公共支出改革的過程中，公共支出績效評價是一個重要的環(huán)節(jié)。

　　(一)我國建立公共支出績效考評制度的現(xiàn)實意義

　　1．有利于控制我國財政支出不斷擴大的趨勢。通過建立公共支出績效考評制度，將政府各部門的職能和事業(yè)與財政資金的供給范圍和規(guī)模聯(lián)系起來，改變過去各級政府部門年年與財政爭資金、爭指標(biāo)，討價還價，以及給多少花多少、支出不計成本的做法，使政府各部門切實樹立起“效益”的觀念，科學(xué)界定公共支出的范圍，提高公共支出的效益，以控制我國公共支出不斷增長的趨勢。

　　2．有利于深化我國的預(yù)算改革。目前我國的部門預(yù)算改革已基本到位，下一步應(yīng)該在現(xiàn)有改革的基礎(chǔ)上實行績效預(yù)算，以進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，實現(xiàn)財政資金使用效益最大化的最終目的�？冃ьA(yù)算的核心內(nèi)容就是建立公共支出績效考評制度，將“績效”觀念引入到預(yù)算核定中來。財政部門可以依據(jù)往年績效考評的結(jié)果，來評估“績效”與“投入”之間的關(guān)系，以核定部門實現(xiàn)其職能和事業(yè)所需的預(yù)算規(guī)模。徹底改變過去重分配、輕績效以及預(yù)算核定隨意性和主觀性太強的弊端，提高預(yù)算核定的科學(xué)性，進(jìn)一步深化預(yù)算改革。

　　3．有利于提高公共支出的透明度，強化公共支出監(jiān)督。以往公眾只能了解到某些政府部門得到的財政撥款數(shù)量，而對于一個部門是如何使用財政資金來實現(xiàn)其職能，以及資金使用效率如何等情況無從知曉。公共支出績效考評制度的建立，使各部門的支出與“績效”掛鉤，部門的年度績效計劃要能夠反映該部門某一年度所要提供的公共產(chǎn)品目標(biāo)，并且通過年終績效考評，將部門的績效計劃執(zhí)行情況公之于眾，這將有利于向社會提供更多有用的信息，公眾不僅可以因此了解政府部門的行政過程、資金的投人數(shù)量和使用情況，還可以通過對比不同部門的工作績效以及同一部門不同年度的績效，充分了解和監(jiān)督公共資金的使用情況及其有效性，從而使公共支出的透明度得到提高。

　　(二)相關(guān)政策建議

　　1．建立符合我國國情的公共支出績效考評制度要分階段、分步驟進(jìn)行。首先，建立公共支出績效考評制度必須符合我國國情。作為一個發(fā)展中國家，我國的工業(yè)化、市場化程度還不高，生產(chǎn)力水平相對較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施也不完善。這樣的國情決定了需要我國政府介入的領(lǐng)域比其他發(fā)達(dá)國家要廣得多，政府的公共支出涉及社會再生產(chǎn)過程的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，公共支出的范圍比許多發(fā)達(dá)國家都要廣。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的同時，還要根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特點與進(jìn)程，從理論與實踐上來研究開展公共支出績效考評所需解決的制度建設(shè)與方法體系方面的許多問題。另外，公共支出績效考評制度的建立不可能一蹴而就，而應(yīng)該分階段、分步驟來進(jìn)行。首先可以選擇在一些單位進(jìn)行項目績效考評的嘗試，取得一定經(jīng)驗后，在此基礎(chǔ)上可以將這些單位作為部門績效考評的試點，等具備比較成熟的經(jīng)驗后，再全面推行。

　　2．加快公共支出績效評價體系的研究。在我國，對于公共支出績效評價體系的研究才剛剛起步，而作為公共支出績效管理的基本技術(shù)手段，績效評價體系是實施公共支出績效考評工作的前提和關(guān)鍵。因此，現(xiàn)階段必須加快這方面的研究，盡快建立起適合我國的公共支出績效評價體系�？冃гu價體系應(yīng)由基本原則、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、信息體系等要素組成：

　　第一，基本原則。公共支出績效評價應(yīng)遵循以下原則：(1)全面系統(tǒng)原則。公共支出涉及范圍廣泛并各有差異，決定了公共支出效益的衡量比較復(fù)雜，既包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，又包括短期效益和長期效益，還有間接效益和直接效益等，這就要求必須對上述各種要素綜合考慮、全面衡量，從中得出能使社會福利達(dá)到最大化的綜合績效評價結(jié)果。(2)多樣性原則。公共支出包括從生產(chǎn)建設(shè)、行政管理到科教文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面，其績效的表現(xiàn)形式也呈現(xiàn)出多樣性，這就要求在對不同類別的公共支出進(jìn)行評價時，除了遵循基本的標(biāo)準(zhǔn)以外，還要充分考慮各自的差別性，選擇相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)進(jìn)行評價。(3)定性與定量相結(jié)合原則。由于公共支出性質(zhì)的復(fù)雜性，單純使用定量或定性分析方法來進(jìn)行支出效益的評價，很難得到準(zhǔn)確、公正的結(jié)果，因此，在實際評價中應(yīng)采用定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則，因事、因時而制宜。

　　第二，評價指標(biāo)體系的設(shè)計。評價指標(biāo)體系是整個評價體系的核心部分，在設(shè)計評價指標(biāo)時，既要考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要考慮社會指標(biāo)。我們可以借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，依照科學(xué)性、總體性、通用可比性和可操作性等原則來設(shè)計評價指標(biāo)。針對不同的支出類型，可以分為�？羁冃е笜�(biāo)、基本支出績效指標(biāo)；針對不同的支出行為主體，則可以分為部門績效指標(biāo)、單位績效指標(biāo)以及項目績效指標(biāo)。

　　第三，評價標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計。評價標(biāo)準(zhǔn)是評價工作的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)繩，它直接決定了評價結(jié)果是否客觀公正。評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以國家法規(guī)、政策為依據(jù)，按照兼顧公平與效率、通用可比、易于操作、普遍使用與差別對待等原則來設(shè)計。評價標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)與評價指標(biāo)體系相匹配，合理劃分標(biāo)準(zhǔn)類別。

　　第四，信息體系的建立。對公共支出效益的評價，需要充分掌握各個部門、各種類型投入產(chǎn)出方面的信息。澳大利亞對公共支出績效考評的前提，就是利用先進(jìn)的信息處理技術(shù)，建立起公共支出績效評價的信息數(shù)據(jù)庫，為評價工作提供關(guān)鍵的技術(shù)支持。我們應(yīng)充分學(xué)習(xí)澳大利亞在信息獲取、匯總、轉(zhuǎn)換和分析方面的經(jīng)驗，實現(xiàn)我國財政管理的現(xiàn)代化和信息化，建立起我國公共支出績效考評的信息支持系統(tǒng)。

　　3．將事業(yè)發(fā)展目標(biāo)納入部門預(yù)算。事業(yè)發(fā)展目標(biāo)代表著部門未來的發(fā)展方向，當(dāng)前我國部門預(yù)算編制中的突出問題是各部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)不夠明確，預(yù)算編制帶有明顯的經(jīng)驗決策的色彩，預(yù)算編制的科學(xué)性與應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)之間尚有很大的差距。我們應(yīng)該借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，在部門預(yù)算中添加事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容，將資金的供給與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，保證資金的使用和各項業(yè)務(wù)的開展都緊緊圍繞事業(yè)發(fā)展目標(biāo)來安排，以提高財政資金的使用效率，保證部門順利實現(xiàn)其職能，充分滿足社會的需要。

　　4．在部門工作中增加年度績效報告的內(nèi)容。要求各部門在編制決算的同時，還必須編制年度績效報告，以說明部門年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的完成情況、資金的使用情況以及相關(guān)信息的提供等。年度績效報告應(yīng)該提交財政部門審核，并報全國人大通過，還應(yīng)定時向社會公布。

　　5．開展績效審計�？冃�審計是說明公共支出全過程的重要環(huán)節(jié)，通過績效審計，將有助于提高決策的科學(xué)性，并充分發(fā)揮監(jiān)督作用；也有利于加強財政支出的管理和提高財政支出的效益。因此，績效審計是我國審計機關(guān)需要開展的審計形式，應(yīng)該將其納入國家審計機關(guān)的工作內(nèi)容。澳大利亞國家審計署作為一個獨立的部門，負(fù)責(zé)開展對政府公共支出績效的審計，這種由財政部門、審計部門和主管部門等不同層次、不同部門的監(jiān)督評價體系和制度值得我們借鑒。