【摘 要】隨著我國工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，集體土地過速和無序化流失的問題開始浮出水面。集體土地占用的無序化發(fā)展將會對我國集體所有制和國民經濟的發(fā)展構成極大的傷害。尋其根源，工業(yè)化和城市化的推進和相關制度缺失并存交織作用是造成上述問題的根本原因。所以完善立法，從嚴執(zhí)法將是正確處理現(xiàn)代化推進和耕地保護關系的必由之路，也是保護失地農民合法權益的基礎。

　　【關鍵詞】集體土地所有制；集體土地流失；農民利益保護。

　　一、釋題：集體土地流失是農民與土地關系弱化、分離的反映

　　集體土地是在集體土地所有制下農民集體所有的土地。法律規(guī)定農民集體所有的土地使用權一般不能出讓、轉讓或者出租用于非農建設。如果非農業(yè)建設需要使用集體土地，必須通過征地改變其產權屬性，將集體土地強制性轉為國有土地，然后由各級政府通過土地一級時�；蛘咭詣潛�、租賃等方式讓渡使用權。集體土地的流失反映的是農民與土地關系的弱化和分離。農民和土地之間的關系是非常的微妙的，農民不與土地分離不行，不能推進現(xiàn)代化的進程，但是分離的太多太快也是不行的。所以這種弱化和分離必須在相關制度的保證下有序有度的完成，否則將會極大的傷害失地農民的利益，引發(fā)嚴重的社會糾紛，窒息中國經濟的發(fā)展。珍惜寶貴的耕地資源，保護失地農民的正當利益將是本文的立足點。

　　二、問題提出：集體土地流失過快，土地利用無序化問題突出

　�。ㄒ唬┺r民經營的土地流失的形式

　　1、國家征用及其擴大化的“合法”征用

　　據統(tǒng)計，1987年到2001年全國非農建設占用耕地3394.6萬畝，其中百分之七十以上是征地。我國非農建設占地主要集中在城郊和人多地少的經濟發(fā)達地區(qū)，一般人均耕地不足0.7畝。根據一項16省的調查結果，2000-2001年這16省共征地246.9萬畝，其中耕地171.4萬畝，失去土地農民236萬人，大體上上海征用一畝耕地就會造成1.4人失去土地。上述資料是依法審批的占用數，與其并行的還有大量超出公益目的和不按法律程序的征地。衛(wèi)星遙感資料表明，違法占用土地數量一般占用地量的百分二十至百分三十，有的地方多達百分之八十。相對于珍貴的耕地資源，土地流失量是非常醒目的。

　　2、集體管理者非法讓渡土地使用權

　　由村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等集體土地的經營管理者，就未經國家征用的集體土地與受讓方直接簽訂轉讓合同，由受讓方向其交納“土地轉讓費”后，取得該集體土地的使用權。這是一種目前集體土地非法流轉中最為直接的形式。一般情況下，集體土地是賣給城鎮(zhèn)單位或個人作建設用途。這種沒有辦理任何的農業(yè)用地轉換手續(xù)的非法交易行為是目前農業(yè)用地流失的主要的形式。這其中還包括許多的變相的交易行為，例如，直接將集體土地出租或在集體土地上建房出租，借出租或承包土地、轉讓或出租房屋、合作建房，及以土地入股聯(lián)營的形式進行集體土地的轉讓。

　　擴大化的合法“征用”和集體土地管理者無規(guī)的讓渡土地是中國集體土地流失過速、無序化發(fā)展的兩種最主要的表現(xiàn)形式。也正是這兩只手正一步步把農民從其耕地上拽走。

　　三、原因分析：工業(yè)化發(fā)展和制度缺失雙向并存

　　1、工業(yè)化和城市化的進程是農民失地的根本原因

　　按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年到2030年的30年間，全國各項建設占用耕地將超過5450萬畝，這就意味著今后失地農民的隊伍將是十分龐大。另據專家分析測算，按照目前城市化和基礎設施建設的速度，我國今后每年建設用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農民失去土地。據此推算：未來的30年間全國將有7500萬到9000萬農民離開土地。國土資源部門的第一要務就是要在土地總體規(guī)劃的前提下保障經濟建設用地需求和保護耕地并重，也就是要雙保、雙贏，但是這兩者本身就是矛盾的。所以有現(xiàn)代化的發(fā)展就有農民對土地的離開。現(xiàn)代化并不是過度和無序用地罪責的擔當者，它只是我們找出無序用地的一個基礎和導致者。我們的視角不是去阻止失地而是說要阻止過度的用地，以及要保護失地農民的合法權利。

　　2、制度的缺失是中國集體土地過速和無序流失的根本原因。

　　第一，集體非農用地的限制流轉給征用土地留出了尋租的空間

　　隨著工業(yè)化的不斷地推進，對土地使用權的需求者也越來的越多樣化，土地使用的缺口也越來越大，國家不得不放開土地市場，對于一些經營性用地項目改為國有土地有償使用。但是國有土地市場根本不能滿足經濟的飛速發(fā)展，廣大的土地需要者不得不把目光投向集體土地。

　　第二，集體土地所有權主體缺位為第三者隨意占用土地使用權提供了便利條件

　　根據我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，農村集體土地所有權的主體主要有如下三種：村農民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、以及村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體。這樣的法律規(guī)定看似清晰，實際具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊。具體屬于哪一個集體所有，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是村，還是組、隊，不明確。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、隊是行政單元，并不是經濟學概念上的經濟集體，也不是法律概念上的經濟法人，所以主體不明確、法律界定不清楚。由此造成土地所有權的模糊使得農民沒有真正掌握土地，結果是基層政權及鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部掌握了絕大部分的土地處置權。從法理上來說，村民委員會和村民小組不過是農民集體的執(zhí)行人，是代表農民集體來行使管理土地的權利，但實際上卻造成了這一權力的壟斷，而且很有可能轉化為村民委員會中個別村干部的個人支配權。這樣在經濟利益的驅使下，隨意的處分集體土地的使用權變得沒有了節(jié)制和順理成章。

　　四、對策建議：長遠規(guī)劃和即時政策同步進行

　�。ㄒ唬�從長遠的政策而言，我國需要完善農民的土地產權制度

　　在今天，我國的土地制度，一方面 堅持實行土地國有和集體所有，明確農地的所有權歸屬國家和集體，在其流轉過程中保障國家和集體的產權主體和流轉收益。這種所有權是農地產權的主產權。另一方面，堅持實行農村土地承包經營制，明確農地的田面價值所有權歸屬農民，在其流轉過程中保障農民的產權主體和流轉收益。、只有明確農民對土地的權屬，賦予其對土地使用權的物權性擁有，才是集體土地有序流轉的基礎所在�？梢哉f“物權法定”是保護失地農民權益的最好的法律武器。

　�。ǘ�）近期而言：

　　1、就是要調和經濟發(fā)展和農業(yè)用地的矛盾，有限制的去承認和規(guī)范非農用地的流轉

　　我國對于非農用地的流轉限制的比較死，是緣于保護耕地資源的初衷，但是經濟發(fā)展規(guī)律的要求，已經使集體非農用地在經濟發(fā)達的地區(qū)和城鄉(xiāng)的結合部成為了現(xiàn)實。從長遠來看，農村集體的土地進入市場，是市場經濟的要求。其實要保護耕地，核心在于嚴格土地農轉非的手續(xù)，集體非農建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。對此，我們應該尊重經濟發(fā)展規(guī)律，面對現(xiàn)實，修改相關的法律，在符合土地利用總體規(guī)劃，城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農轉非手續(xù)的前提下，允許集體建設用地參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和方法來進行市場流轉。

　　2、規(guī)范征地制度，把其嚴格的限制在公益的范圍內，禁止國家壟斷

　　政府征收土地必須嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，國家的強制性征地權應是公益性的，包括能源、交通、水利、公共設施等等，法律應該以列舉的方式明確公益性用途。商業(yè)性用地不能借發(fā)展經濟之名，以國家的行政權力強行征地，而是應當通過向農民集體購買、租賃等市場方式取得使用權，其價格也應由市場決定，即使是公益用途的征地，也應該實行補償市場化，而不是行政性補償。發(fā)達國家及地區(qū)均以補償征地造成的實際損失為原則，并且由市場確定價格，這些成功的經驗值得我們借鑒。

　　3、加強執(zhí)法鏈條的完善

　　對于我國薄弱的執(zhí)法鏈條，將會隨著我國非訴行政執(zhí)行制度的完善，而得以改善。土地案件的執(zhí)行決定權和裁斷權將會由法院行使，即法院行政審判庭對具體行政行為合法性審查后，作出是否執(zhí)行的裁定，準予執(zhí)行的裁定交由行政機關利用自身專業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)經法院審查認定的合法的土地執(zhí)法行為。這樣一來既保證了司法審查的公正性又不犧牲土地行政執(zhí)法的效率和執(zhí)法力度。

　　總之集體土地流失的過速和無序化發(fā)展，向我們敲響了警鐘，現(xiàn)代化和城市化的進程必須要處理好建設用地需求和耕地保護的關系，要完善立法切實保護好失地農民的利益。