2012-11-15 08:36 來源：李功網(wǎng)
摘要：文章主要分析了地方政府如何促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。在對相關概念和理論進行分析后，強調(diào)我國地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中的主要作用。
關鍵詞：地方政府；經(jīng)濟發(fā)展方式；轉變
“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。在這一階段，政府轉型的主線是行政管理體制改革，政府轉型同時成為推進發(fā)展方式轉變的重點。在政府轉型中，地方政府的轉型尤其重要。地方政府的轉型涉及面很多，這里主要就地方政府如何促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變方面的問題進行一些分析。
一、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵
經(jīng)濟發(fā)展通常以一個國家或一個地區(qū)作為視角，指從經(jīng)濟貧困、社會落后到經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的過程。它不僅以經(jīng)濟規(guī)模作為衡量指標，更表現(xiàn)為經(jīng)濟結構的合理和社會生活素質的提高。因此，經(jīng)濟發(fā)展不單純是經(jīng)濟增長，其內(nèi)涵更為豐富。經(jīng)濟發(fā)展可以分解為三個層次：經(jīng)濟總量的增長，即產(chǎn)品和勞務的增加，它提供了經(jīng)濟發(fā)展的物質基礎；經(jīng)濟結構的優(yōu)化，即產(chǎn)業(yè)結構、技術結構、分配結構、消費結構、人口結構等經(jīng)濟結構的變化；經(jīng)濟質量的提高，在經(jīng)濟高效益、高穩(wěn)定性的基礎上實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展。
�。ǘ┙�(jīng)濟發(fā)展方式轉變涵義
由于既有的經(jīng)濟增長方式難以為繼，國際經(jīng)濟格局發(fā)生了變化，我國經(jīng)濟進入了一個新的發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變刻不容緩。
第一，轉變發(fā)展理念。在經(jīng)濟發(fā)展、人類社會不斷進步的過程中，發(fā)展的理念同樣經(jīng)歷了不斷演進的過程。而轉變發(fā)展理念就是從經(jīng)濟增長論到綜合發(fā)展觀、環(huán)境經(jīng)濟發(fā)展觀再到今天的不僅關注代內(nèi)公平、同時也關注代際公平的可持續(xù)發(fā)展觀。而其中的關鍵就是進行以消費為主導的經(jīng)濟體制改革。
第二，轉變發(fā)展方式。今天，我國建設的總體布局由經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設的“三位一體”發(fā)展為經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的“四位一體”模式。如果說計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉型是改革開放以來的第一次轉型的話，從投資型、生產(chǎn)型向消費型、創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變成則是新一輪經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。
第三，要實現(xiàn)發(fā)展方式的轉變，推進以政府轉型為主線的行政管理體制改革成為最為重要的任務。
轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，最為根本的就是要從由政府主導轉變?yōu)橛墒袌鰜碇鲗Ш蜎Q定的社會經(jīng)濟的發(fā)展。
二、地方政府經(jīng)濟行為相關理論分析
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟運行中的政府與市場關系
在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟理論發(fā)展的過程中，政府與市場關系的爭論始終沒有停止過。是主張經(jīng)濟自由還是主張政府干預；政府和市場如何分工；政府在經(jīng)濟活動中充當怎樣的角色；政府干預的必要性；政府干預的方式等，都是爭論中的主要話題。
亞當.斯密在其1776年出版的《國富論》一書中第一次系統(tǒng)地論述了“經(jīng)濟自由論”的思想，認為市場可通過“看不見的手”自行調(diào)節(jié)，不需政府干預市場。英國倫敦學派的主要代表人物哈耶克也在20世紀30年代進一步闡述了經(jīng)濟自由的重要性。到了20世紀后半期，以“供給經(jīng)濟學”派的代表人物盧卡斯為代表的“無為而治”的理性預期學說在西方盛行，同樣屬于市場自由主義學派的范疇。
與此相反的觀點認為由于市場機制不能達成完善，存在“市場失靈”現(xiàn)象，因此，強調(diào)政府干預，其中，凱恩斯在其1936年出版的《就業(yè)利息和貨幣通論》中，提出解決由有效需求不足引起的資本主義市場經(jīng)濟的危機問題的重要手段是政府通過赤字財政和膨脹性的貨幣政策對市場進行干預。英國資產(chǎn)階級古典政治經(jīng)濟學的主要代表人物李嘉圖提出貿(mào)易和稅收政策是政府維持一國經(jīng)濟平衡增長的主要工具。
上述兩種觀點在經(jīng)濟學發(fā)展過程中此消彼長，但總是相輔相成、互相促進。時至今日，人們一般認為，由于市場機制的不完善，所以，僅靠市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟會存在局限性，進而導致“市場失靈”，在這種情況下，政府就成為“市場失靈”的糾正者。
在發(fā)達國家，需要政府進入的市場失靈領域主要包括：一是兼顧效益與公平進行國民收入的分配，解決單純由市場調(diào)節(jié)帶來的收入分配懸殊問題。二是解決由于不完全競爭市場產(chǎn)生的無法實現(xiàn)最優(yōu)效率的資源分配問題。三是解決市場制度自身無法克服的外部性問題。四是提供市場制度不能提供的公共產(chǎn)品。五是解決由于信息不完全和不對稱造成的壟斷問題。六是針對自然壟斷部門進行干預。七是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，維持健康的經(jīng)濟增長。八是克服高福利帶來的社會問題。
對于發(fā)展中國家，由于市場的發(fā)育程度和完善程度遠遠落后于發(fā)達國家，因此，政府干預的領域、范圍和程度還需要擴大。首先，經(jīng)濟發(fā)展需要政府推動。其次，政府培育市場。再次，國有經(jīng)濟需要政府作為國有資本的所有者身份經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)。
此外，政府干預經(jīng)濟的原因不僅僅由于市場失靈，其職能還包括是實現(xiàn)國家目標，包括經(jīng)濟目標、福利目標、社會目標。因此政府對市場不僅是替代，還是補充。但是，就政府管理功能而言，管什么，不管什么，直接管什么，間接管什么，通過什么途徑管理，如何管理，體系如何建立，結構怎樣設計，范圍如何控制，價格怎樣波動，功能如何調(diào)控，供需怎樣平衡等一系列問題需要認真規(guī)范和把握，否則，將會“政府失靈”和政府失敗。政府失敗的制度性表現(xiàn)：一是政府管制，二是尋租，三是官僚主義。[1]
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1.地方政府涵義。所謂地方政府，是指承擔地方社會公共管理職責，由中央政府設置的治理國家一部分地域，處理地域經(jīng)濟社會事務的行政機關。
羅納德·J·奧克森在1999年出版的《治理地方公共經(jīng)濟》中就闡述了地方政府在經(jīng)濟管理、社會管理中的重要性和存在的必要性，地方政府與民眾的日常生活息息相關，與多樣性的地理和社會生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系更為密切。
我們這里主要是指非自治的地方政府。根據(jù)國內(nèi)外一些專家理論，我們認為：在管理活動中，地方政府幾乎無一例外地擔當著執(zhí)行者和領導者的角色。目前在我國，這兩種角色的雙重身份表現(xiàn)尤為明顯，地方政府既是中央政策的執(zhí)行者，又是地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的領導者，是地方利益的代表主體。
2.地方政府職能分析。地方政府職能主要有：
（1）推動經(jīng)濟發(fā)展，維護市場秩序。推動市場經(jīng)濟體系的建立完善和穩(wěn)健運行，保護經(jīng)營者和消費者的合法權益，促進經(jīng)濟的快速健康發(fā)展是地方政府應當發(fā)揮的重要作用。在我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制發(fā)展的過程中，由于市場的發(fā)育程度和完善程度所限，市場自身的調(diào)控無法完全發(fā)揮作用，需要政府給予適度干預。主要表現(xiàn)在：一是對市場經(jīng)濟活動加以引導，政府通過制定地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、制定產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、價格管理政策、人口與就業(yè)政策等，確定經(jīng)濟發(fā)展的比例、結構和速度，進行經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，促進企業(yè)健康發(fā)展。二是規(guī)范經(jīng)濟主體行為，通過對正外部性的獎勵和負外部性的懲罰，創(chuàng)設良好的市場運行環(huán)境。三是對市場運行進行有效監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題并采取適當措施糾偏，確保市場經(jīng)濟沿著正確的軌跡運行，推動經(jīng)濟的健康發(fā)展。
（2）維護社會秩序，管理公共事務。社會公共事務管理是政府賴以存在的基礎。通過公共政策，支持社會組織、志愿者組織活動，調(diào)節(jié)社會資源的分配等方式集聚社會資本，維護社會秩序，進行社會控制，管理公共事務。
（3）提供地方性公共物品和服務。提供地方性公共物品和服務是地方政府的重要責任。由于公共物品和服務的特殊性，企業(yè)和社會團體及公眾難以承擔由于受益范圍的不同，公共物品又可以分為全國性和地方性。較之中央政府，地方政府更了解本地區(qū)居民的實際需求，更能夠在公共物品和服務的提供上體現(xiàn)出效率和公平性。
�。�4）保護地方生態(tài)環(huán)境和保障社會公平。
三、我國地方政府如何促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變
地方政府的行為是影響區(qū)域發(fā)展的重要因素，地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用：
第一，在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中發(fā)揮作用。由于我國在經(jīng)濟方面的分權，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整主要依靠地方政府。地方政府應該充分利用手中可以利用的各種權利和資源，促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。
第二，地方政府創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，構建完善科技服務平臺。當前，創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)是一個地方經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的動力。所以地方政府要努力完善技術創(chuàng)新支持體系，為地方經(jīng)濟發(fā)展轉型做好鋪墊。如引進大學、科研院所，并促進企業(yè)同大學和科研院所的技術合作。開辦科技園區(qū)，加速產(chǎn)學研一體化的建立，通過技術成果的擴散，發(fā)揮“孵化器”的作用等等來推進企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。
第三，地方政府行為必須與經(jīng)濟體制改革相匹配。地方政府必須對阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制予以改革，包括對自身阻礙市場經(jīng)濟完善的行為予以糾正。
第四，培育市場的義務和責任。在市場經(jīng)濟發(fā)展的初期，地方政府通過發(fā)揮其職能作用，通過參與、指導、規(guī)范和行政調(diào)控等手段，在地區(qū)不同的戰(zhàn)略發(fā)展階段，在市場培育、建設發(fā)展和市場體系完善的過程中起著重要作用。通過激勵手段發(fā)展私人經(jīng)濟，通過政府投入刺激和指導經(jīng)濟發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)達程度和市場的發(fā)育程度的提高，這種作用會逐步減少。更進一步，政府還通過培育市場體系和市場機制，促進市場發(fā)育，直至政府得以退出這一過程。
第五，加強市場秩序構建和市場秩序的維護。要通過加強對市場的監(jiān)管，創(chuàng)造一個公正、公平、公開的市場競爭環(huán)境，規(guī)范市場主體的市場行為。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制完善，人們對市場有序化的訴求越來越強烈，政府作為市場秩序維護者，沒有規(guī)范的政府，就不可能有規(guī)范的市場。
第六，促進產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)集群中，政府扮演的角色是促進者和中間人，把相關參與者聚集起來，提供支撐性基礎設施，建立動態(tài)比較優(yōu)勢和有利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度，創(chuàng)造有效的激勵機制等以消除創(chuàng)新系統(tǒng)的失效。政府作用的發(fā)揮可以有效規(guī)避市場失靈和制度失效給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的巨大損失，維護地方經(jīng)濟社會的持續(xù)和穩(wěn)定。
第七，支持、協(xié)助行業(yè)協(xié)會發(fā)展。在發(fā)達國家，為了維護本行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)的利益，反映行業(yè)的主流訴求，各種行業(yè)協(xié)會應運而生，遍布企業(yè)之間、商品生產(chǎn)業(yè)與經(jīng)營者之間，它們不僅發(fā)揮服務、咨詢、溝通的作用，還承擔了監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的責任，對促進行業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展起到了不可替代的作用。但在我國，目前成立的各種行業(yè)協(xié)會，還遠遠無法發(fā)揮上述作用，多數(shù)行業(yè)協(xié)會還處于初創(chuàng)階段、探索時期，急需規(guī)范化發(fā)展。對政府而言，應該大力鼓勵和扶植行業(yè)協(xié)會自立、自治，大力保護行業(yè)協(xié)會的權益，給予社會公共資源，重視行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的民主建設等，促進行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展。
第八，提供有利于經(jīng)濟發(fā)展的社會環(huán)境和自然環(huán)境同樣是地方政府的重要責任。在我國，由于能源和資源分布、交通、產(chǎn)業(yè)布局等原因，造成區(qū)域發(fā)展不平衡，差距比較大，各地方政府當前在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中，重心不同。東部地區(qū)主要是在促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、構建、完善科技服務平臺；加快與經(jīng)濟體制改革相匹配的行政體制改革；加強市場秩序構建和市場秩序的維護。提供一個有利于發(fā)展的社會環(huán)境和自然環(huán)境是重點。而在中西部地區(qū)，除了地方政府行為必須與經(jīng)濟體制改革相匹配；地方政府加快培養(yǎng)市場；加強市場秩序構建和市場秩序的建立和維護；促進產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)提升和集群發(fā)展外，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利的社會環(huán)境和自然環(huán)境更是重中之重。
總之，地方政府在我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中，仍然要扮演重要的角色，同時又要加快自身改革，需要在中央的指導下，加快改革開放步伐，各地區(qū)相互協(xié)調(diào)，才可能促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。
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