關于新《破產法》起草中的幾個重要問題（上）

　　一、關于出臺新《破產法》的必要性和緊迫性

　　1.從國內宏觀經濟面來看，國有企業(yè)三年脫困的任務已經基本完成，國有企業(yè)邁上了改革、改組、改制的最后一步臺階；國民經濟發(fā)展“十五規(guī)劃”也出臺了，建立社會保障體系的改革也已經全面啟動。更重要的是中國已經加入WTO，中國的企業(yè)面臨一個嶄新的市場競爭環(huán)境，而我們相應的法律制度也必須刪、廢、改、立，特別是涉及到民商事方面的法律，面臨著如何迅速市場化的問題。與國有企業(yè)面臨的問題一樣，我們原來許多具有中國特色的民商事法律制度也面臨著開放、競爭和國際標準的挑戰(zhàn)。

　　2.從國際宏觀經濟面來說，人類已進入一個數字化、信息化時代，經濟競爭的國際化和全球化時代。全球的資本流動在加快，效率和風險也都在增長，1997年爆發(fā)的亞洲金融危機中，二戰(zhàn)以來形成的布雷頓森林體系遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。以布雷頓森林體系為標志的國際金融規(guī)則一直認為在政府的干預和控制下的經濟和金融是不會出問題的，但事實是全球化和政府的監(jiān)控并沒有給資本的流動性穿上“安全衣”，相反，全球的經濟和金融越繁榮越發(fā)展越有規(guī)則，破產企業(yè)和個人的數量也就會越加增長，資本和金融危機的風險也越會增強。美國破產研究所1999年的一項研究表明，從美國近幾年的情況來看，經濟越好，債權人越愿意借錢，消費者也越容易破產。經濟發(fā)展和破產之間存在著一個互動和相互影響的關系。

　　3.從中國14年的破產實踐來看，1994年中央政府開始推行破產試點的政策至今已經8年了，國有企業(yè)破產的數量在不斷的增多，國有企業(yè)的破產案件現(xiàn)在已經達到了二萬多件以上。這些破產的國有企業(yè)有些是規(guī)模較大的國有企業(yè)，象哈爾濱阿城糖廠、山西紡織印染總廠、沈陽冶煉廠破產案等。但是現(xiàn)在的問題是，國有企業(yè)破產數量在增多，而已經達到破產條件但現(xiàn)在無法實施破產的所謂“待破產”企業(yè)數量更多。如沈陽市從1986年開始試點破產，到今年已經15年了，共有125戶國有和集體企業(yè)實施破產。但是“待破產”企業(yè)數量達到了162戶。因此，我們不得不跳出原來狹隘的國企破產的觀念來考慮新《破產法》的問題。

　　自1993年通過公司法以來，實踐中已經出現(xiàn)了大量的公司破產，還有三資企業(yè)的破產。在中國改革開放的窗口城市深圳，至今共有480戶企業(yè)破產，絕大多數是公司破產和涉外破產。另外，在證券市場上，號稱代表中國“最好的經濟面”的許多上市公司竟然也面臨著破產問題。許多ST企業(yè)實際上早已經具備了破產條件。象鄭百文重組案、猴王集團破產案以及銀廣廈驚人的騙局都揭示了國內上市公司低劣的質量和空虛的內軀。某些上市公司的退市與破產清算只是時間和時機問題。尤其值得關注的是，中國近年來出現(xiàn)了一批涉外破產案，有些影響特別巨大，象1998年的廣東國際信托投資公司破產案和2000年的廣東控股集團公司破產案，涉及了許多國際和海外的債權人，引來全世界對我們破產制度的矚目，實際上，外國債權人與專家對我們現(xiàn)有的破產法和破產程序提出了許多疑問。

　　4.近來，國際上相繼發(fā)生一些大的破產案也給我們敲響了警鐘。如最近發(fā)生安然公司破產案，就給予我們很好的警示作用：中國應該有一個好的破產法，以更好、更快地預防、發(fā)現(xiàn)和處理市場開放環(huán)境中的破產問題。另外，近年來國際破產法的發(fā)展越來越快，破產制度和程序的標準越來越趨同化�，F(xiàn)在許多國家破產的專業(yè)信息都上了網，如國際破產協(xié)會和世界銀行就設立了類似的專業(yè)網站。這使得不同國家、不同地區(qū)破產制度和破產程序優(yōu)劣長短的比較有了可能，也使破產制度文化的交流加速。聯(lián)合國也有一個專門委員會在負責“跨境破產法”的制度和完善工作。

　　所以，從國內外形勢的基本面來說，中國新的市場機制的發(fā)展以及更為開放的國際形勢在催生我們的新《破產法》。中國制定與頒布《破產法》有其必要性和緊迫性，需要加速出臺這部已經醞釀8年的新《破產法》草案。

　　二、關于新《破產法》的適用范圍擴大至個人破產問題

　　新《破產法》草案把《破產法》的適用范圍擴大到所有非國有企業(yè)、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)和商自然人，這是一個巨大的進步。但我個人認為，新《破產法》還應包含個人破產法（自然人破產或消費者破產）的內容。理由如下：

　　1.一部沒有個人破產法內容的破產法不是一部完整的破產法。西方早期商業(yè)繁榮的一個重要的原因是個人破產法的出現(xiàn)和發(fā)展。正是因為在現(xiàn)實商業(yè)活動中有了個人破產，才帶動了西方早期和后期成熟市場經濟的出現(xiàn)，先有個人破產后有公司破產。公司破產不過是個人破產的放大和延伸。很難設想，在一個連個人債權債務責任意識都不具備的社會里，企業(yè)會具有債權債務的責任意識。因此扎根于個人責任土壤的破產法，不應該不包括個人破產法的內容，中國要真正邁向市場經濟，也必須先從法律制度上引導個人要有責任意識。中國新《破產法》要擔負起建構個人信用，進而建立企業(yè)信用然后擴展為全社會信用的新制度責任，這也是新破產法的宗旨和目的之一。

　　有人認為個人破產法重點是保護債務人的利益，因此，個人破產制度不適合中國，因為在中國每個人都可能利用它逃債。這種看法是片面的。因為個人破產法雖然給破產的個人豁免債務，但這種債務豁免的前提是該債務人具有良好的信用和沒有欺詐行為，同時，破產人在破產程序開始之后，所有的個人信用記錄和財產都處于監(jiān)控之中。

　　2.從各國破產法情況看，個人破產法也是所有市場經濟國家破產法的重要內容。美國的個人破產又稱為消費者破產，在美國破產法第7章和第13章等章節(jié)中有具體規(guī)定。英國、澳大利亞、德國、法國、日本的破產法中，個人破產法都是其重要內容。從破產實踐角度看，國際上個人破產案件的數量發(fā)展迅速，整個破產案件數量比例上，個人破產占了絕大部分。如在1999年和2000年，美國的破產案件數達到了130萬件，其中個人破產案件占95％。

　　3.中國實施個人破產已初步具備條件。近年來中國的住房、汽車以及家庭消費品信用貸款正快速發(fā)展，個人信用記錄制度也在飛速發(fā)展。這為個人破產的實施奠定了基礎。據中國經濟時報2001年7月5日報道，2000年末僅中國建設銀行全行累計發(fā)放的商業(yè)性個人住房貸款達1823億元，貸款余額1368億元，占全行各項貸款余額的比重達9.94％，市場份額達42％。2001年建行還新增個人住房貸款600億元，同時加強和規(guī)范了對借款人的信用調查、資格審查、抵押物估價、合同簽訂等業(yè)務操作工作。另據中國經濟時報2001年6月28日報道，上海在1999年專門建立了一個資信有限公司，完成了上海個人信用聯(lián)合征信工程即信用報告查詢系統(tǒng)，專門查詢個人信用報告情況，現(xiàn)在已向全市15家商業(yè)銀行和一些大中型企業(yè)提供服務。從2002年開始，上海還試行對個人信用評估打分，信用評分包括還款歷史、欠款數目、企業(yè)歷史的長度、新的貸款、正在使用的貸款種類等五個方面的信用信息，風險分越高，個人的信用度也越高。

　　4.中國正快速邁向市場經濟，加入WTO以后，中國社會將更加開放，個人自由度更大，私人財富和私有財產也更為增多。如果沒有與這些新現(xiàn)象相匹配的法律制度，特別是沒有個人破產制度，那么市場經濟、商業(yè)交易將會成為無源之水，缺乏個人和社會的信用信譽基礎。如現(xiàn)在許多公司為了逃避債務，在企業(yè)終止時，不去工商部門辦理企業(yè)清算注銷手續(xù)，公司負責人就關門走人，留下一個空殼公司。應研究一下在這種情況下將公司債務責任自動轉為個人債務責任，并啟動個人破產程序追究欺詐責任的法律問題。

　　在新《破產法》當中規(guī)定個人破產的內容，是為了下一步在市民社會中建立個人信用制度和實施個人破產制度預留空間，同時推動金融體系完善的改革，為中國走向健康正常的市場經濟打下良好基礎。這也是法律實現(xiàn)正義性的途徑和功能之一。

　　總結上述，個人破產法應納入新《破產法》（草案）的調整范圍。建議個人破產法應規(guī)定：在債務人申請的情況下，法院應提供保護和監(jiān)督債務人有序清償債務的程序；允許處于破產清算中的債務人保留必要的財產，以保證最低生活水準，并允許他們重新開始自己的新生活。