隨著證券市場(chǎng)迎來(lái)“大小非”（限售非流通股）解禁高峰，國(guó)有限售股減持帶來(lái)的國(guó)資收益分配問(wèn)題，已成為目前業(yè)界普遍關(guān)注卻無(wú)法解決的難題。
去年以來(lái)，股票市場(chǎng)的驕人表現(xiàn)使人們陶醉在形勢(shì)一片大好的快意中，但有心人士關(guān)注著一個(gè)重要現(xiàn)象——“大小非”減持問(wèn)題。隨著大量國(guó)有非流通股的解禁，大股東們開(kāi)始乘著股市的東風(fēng)套現(xiàn)。一度偃旗息鼓的國(guó)有股減持問(wèn)題，以另一種方式再度進(jìn)入人們視野：“大小非”減持帶來(lái)的國(guó)資收益分配問(wèn)題。
我國(guó)的國(guó)有企業(yè)在滬深兩市擁有龐大規(guī)模。國(guó)資委的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年8月底，各級(jí)國(guó)資委和所出資企業(yè)控股的境內(nèi)上市公司777家，占全部境內(nèi)上市公司總數(shù)的55.82%；股本總額6021億股，占全部境內(nèi)上市公司股本總額的40.92%.如此大的國(guó)有股規(guī)模，其一舉一動(dòng)都會(huì)對(duì)股市內(nèi)外產(chǎn)生巨大影響。
“大小非”減持引起國(guó)資收益問(wèn)題
2007年全年，滬深兩市將有971家上市公司“大小非”解禁，股份總和為585.54億股。如果以最近的收盤(pán)股價(jià)計(jì)算，其總市值將超過(guò)6000億元。
如此多的限售股解禁，考慮到可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，引起人們擔(dān)心就不足為奇了。
市場(chǎng)影響固然重要，但人們卻忽略了問(wèn)題的另一面，那就是“大小非”減持所產(chǎn)生的國(guó)資收益的去向問(wèn)題。無(wú)疑，國(guó)資收益是關(guān)系到股票市場(chǎng)以外更多層面的問(wèn)題。
此前，之所以國(guó)資收益的分配問(wèn)題沒(méi)有引起足夠重視，也許是國(guó)有企業(yè)在利改稅之后，以及產(chǎn)權(quán)改革的高峰期國(guó)企業(yè)績(jī)一直不振，甚至大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，并因此有所謂的三年脫困問(wèn)題。上述原因使國(guó)資收益問(wèn)題一直沒(méi)有進(jìn)入大眾和決策層的視野。
然而，從2005年開(kāi)始，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)，尤其是中央企業(yè)產(chǎn)生高額利潤(rùn)，人們注意到，原來(lái)政府還有這么大的一筆收入，一時(shí)間不知如何處置。輿論和相關(guān)部門(mén)的紛爭(zhēng)由此而起。
而在2007年，股權(quán)分置改革后，中國(guó)證券市場(chǎng)面臨大面積股票解禁，如果這些解禁股要在市場(chǎng)上套現(xiàn)，又將形成一筆巨大的收益。就像一個(gè)人對(duì)突如其來(lái)的財(cái)富有點(diǎn)手足無(wú)措一樣，目前政府對(duì)這些錢(qián)的處置程序以及最終用途都無(wú)清晰規(guī)劃。對(duì)此，我們不妨從理論角度探討一下套現(xiàn)資金的使用、監(jiān)管等等一系列問(wèn)題。
套現(xiàn)資金歸屬?lài)?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系
同國(guó)企分紅收益一樣，國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益是國(guó)資收益的重要組成部分。追蹤國(guó)有股減持問(wèn)題的歷史我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在2001年，《關(guān)于國(guó)有股減持問(wèn)題的決定》是以籌集社�；鸬拿x推出的。當(dāng)時(shí)，決策層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)股票市場(chǎng)的主要問(wèn)題在于制度層面，也希望以此為突破口，只是因?yàn)榇胧┎恢�，沒(méi)有執(zhí)行下去。解決股票市場(chǎng)的制度問(wèn)題，反而會(huì)遇到國(guó)資收益分配的制度困境，這在當(dāng)時(shí)就已經(jīng)顯現(xiàn)。因?yàn)樵趪?guó)資委、財(cái)政部和大型中央企業(yè)之間形成了一種新的力量博弈。國(guó)資收益問(wèn)題并沒(méi)有看上去那么簡(jiǎn)單。
也許人們還是要向規(guī)劃中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算去求取答案。據(jù)稱(chēng)，計(jì)劃實(shí)施的《上市公司國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》將原則性地提及，套現(xiàn)收益的管理應(yīng)納入全面的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系�，F(xiàn)在來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的項(xiàng)目主要包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資產(chǎn)出售收入、公共財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)入收入、政府性基金收入和其他收入。國(guó)企分紅與減持套現(xiàn)收益可以歸入第一、二項(xiàng)的內(nèi)容里面。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的項(xiàng)目包括投資性支出、各項(xiàng)補(bǔ)貼支出和其他支出。在預(yù)算支出部分并沒(méi)有看到一個(gè)符合預(yù)期的分配格局。
在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算問(wèn)題上，之前的說(shuō)法是，由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制國(guó)有企業(yè)總的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)資委負(fù)責(zé)編制所有中央企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算。
包括套現(xiàn)資金的國(guó)資收益分配的主導(dǎo)權(quán)至少應(yīng)該在國(guó)資委與財(cái)政部?jī)杉抑g有一個(gè)合理的分配。因?yàn)�，�?guó)資委的主要職責(zé)在于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，至于國(guó)有資產(chǎn)收益的使用，反而沒(méi)有特別明確的說(shuō)明。因此，國(guó)有資產(chǎn)收益的管理使用方面，財(cái)政部應(yīng)該行使更多的主動(dòng)權(quán)。
發(fā)展國(guó)企還是滿(mǎn)足公共需要
我國(guó)國(guó)有資本的收益，更具體地說(shuō)，“大非”減持后的套現(xiàn)資金收益不外乎兩種去向：一是進(jìn)入公共預(yù)算，滿(mǎn)足公共需要，這部分資金主要由財(cái)政部管理；二是進(jìn)入國(guó)有資本收入預(yù)算，在國(guó)資委系統(tǒng)中循環(huán)，支付國(guó)有企業(yè)的改革成本，用于技術(shù)改造等支出。毫無(wú)疑問(wèn)，這部分資金應(yīng)該由國(guó)資委管理。至于這兩部分資金的分配比例，還是要體現(xiàn)預(yù)算的重要性。相關(guān)需求，例如國(guó)資改革和技術(shù)改造等需要多少資金，要在預(yù)算中明確體現(xiàn)，剩余資金通通進(jìn)入公共預(yù)算，用于滿(mǎn)足公共需求。
因?yàn)閲?guó)有資本收益呈現(xiàn)很大不確定性，很難對(duì)這部分資金形成固定依賴(lài)。滿(mǎn)足公共需求的這部分國(guó)資收益，不妨作為專(zhuān)項(xiàng)或機(jī)動(dòng)支出，比如用于社保、醫(yī)療、教育等迫切需要充實(shí)的領(lǐng)域，還是用于收入分配調(diào)節(jié)，均等化公共服務(wù)，比如支援西部建設(shè)，等等。這都需要進(jìn)一步討論。
國(guó)資收益用于發(fā)展國(guó)企，一直是國(guó)資委的愿望。確實(shí)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)還面臨種種問(wèn)題，需要配套改革去解決這些問(wèn)題，需要支付重重改革成本、發(fā)展費(fèi)用。國(guó)有企業(yè)當(dāng)然還要進(jìn)行自身積累，支付監(jiān)管費(fèi)用。因此，國(guó)資委內(nèi)部大都選擇把國(guó)資收益用于企業(yè)發(fā)展也是無(wú)可厚非的。但是，這些國(guó)資收益不可能全部和永遠(yuǎn)用于所謂的國(guó)企發(fā)展，因其與國(guó)企的性質(zhì)和目標(biāo)都不相吻合。
國(guó)企的建立與發(fā)展，乃至改革的成本都離不開(kāi)公共財(cái)政支持，而財(cái)政資金是取之于民的。所以，國(guó)資收益用之于民也是順理成章的事情。從這個(gè)角度上講，國(guó)資收益全部用來(lái)發(fā)展國(guó)企，不用于滿(mǎn)足公共需求和提供公共產(chǎn)品是不盡合理的。這種不盡合理的制度安排往往來(lái)自于部門(mén)之間的利益角逐，造成了事實(shí)上的不公平二次分配。
充實(shí)社�；� 現(xiàn)金還是股票
國(guó)有股減持的歷史就是從為社會(huì)保障籌集資金開(kāi)始的。2001年6月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》。意圖把退出的國(guó)有股權(quán)變現(xiàn)資金用以彌補(bǔ)社保資金缺口。按照決策層的說(shuō)法，國(guó)有股減持追求的目標(biāo)是促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略重組，完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)，籌集社保資金，等等�！掇k法》從當(dāng)時(shí)很急迫，也相對(duì)容易推進(jìn)的社保資金籌集入手，推進(jìn)股權(quán)多元化。但是，該《辦法》的出臺(tái)并沒(méi)有詳盡規(guī)劃，僅僅實(shí)施一年就被迫終止。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的國(guó)有股市價(jià)減持方案還對(duì)股市產(chǎn)生巨大打擊。
幾年過(guò)去，我國(guó)的社會(huì)保障資金問(wèn)題依然突出。目前，社�；鸬馁Y金來(lái)源還很不穩(wěn)定，政府已經(jīng)連續(xù)幾年每年從財(cái)政盈余中拿出100億元充實(shí)社�；�，仍然不足以彌補(bǔ)社保資金的巨大歷史欠賬。2006年10月份，國(guó)務(wù)院國(guó)資委又下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展劃撥?chē)?guó)有控股上市公司部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金有關(guān)情況調(diào)查的通知》。
看來(lái)，通過(guò)國(guó)有股減持為社保融資是自上而下，而且?guī)啄瓴蛔兊囊粋�(gè)思路。分歧在于方式的選擇，即是直接給股票，還是給現(xiàn)金。二者皆有利弊，直接劃轉(zhuǎn)股票會(huì)給社�；鸬墓芾韼�(lái)巨大壓力。而直接劃轉(zhuǎn)現(xiàn)金，則又多了一道資金變換的程序。權(quán)衡利弊，從社保資金的目標(biāo)考慮，股票持有應(yīng)有一定的限度，以保持投資組合收益的穩(wěn)定性。因此，以現(xiàn)金方式劃轉(zhuǎn)無(wú)疑是更有利的選擇。
國(guó)資收益使用的經(jīng)驗(yàn)
近幾年，我國(guó)在一些地方推行國(guó)資改革試點(diǎn)工作，取得了一些成效。深圳在國(guó)資收益管理中有了較好的嘗試。深圳國(guó)資收益的20%來(lái)自于企業(yè)分紅，80%來(lái)自國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。自深圳國(guó)資委成立以來(lái)，一共收繳收益100多億元，這些收益主要用于企業(yè)改制及資本再投入，另外一小部分用于監(jiān)管費(fèi)用及民生問(wèn)題的解決。
云南省財(cái)政廳采用統(tǒng)一征收、專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)的國(guó)有資本收益管理辦法。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益征收采取財(cái)政設(shè)立專(zhuān)戶(hù)，由企業(yè)直接繳入專(zhuān)戶(hù)的辦法，在賬務(wù)管理上，將國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)與財(cái)政管理企業(yè)分開(kāi)。在支出管理上，國(guó)有資本收益專(zhuān)戶(hù)資金由財(cái)政統(tǒng)一管理，不用于公共預(yù)算支出，專(zhuān)項(xiàng)用于企業(yè)改革與發(fā)展。
國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)中，歐洲國(guó)家，比如英法的國(guó)有企業(yè)比重一度較高。法國(guó)轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)股份的收入統(tǒng)一用于滿(mǎn)足公共需要的支付。其中一部分，轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)股份的收入主要被法國(guó)政府用于社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、改善國(guó)家財(cái)政狀況。另一部分繼續(xù)用于國(guó)資，比如扶持其他國(guó)有企業(yè)，幫助國(guó)有企業(yè)扭虧為盈，等等。
設(shè)立新國(guó)資管理機(jī)構(gòu)屬畫(huà)蛇添足
值得注意的是，針對(duì)龐大的外匯儲(chǔ)備，我國(guó)即將成立直屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家外匯投資公司。國(guó)務(wù)院最近研究，準(zhǔn)備把正常的外匯儲(chǔ)備和外匯投資分開(kāi)管理。正常的外匯儲(chǔ)備繼續(xù)由外匯管理局管理和運(yùn)營(yíng)，另外組建一個(gè)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的外匯投資公司。
那么，針對(duì)龐大的國(guó)內(nèi)國(guó)資收益是否也需要成立一個(gè)資產(chǎn)管理投資公司呢？
其實(shí)，這并無(wú)必要。因?yàn)槲覈?guó)國(guó)有資本的目標(biāo)是戰(zhàn)略性的，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。國(guó)資的性質(zhì)決定其不可能以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則是追逐利潤(rùn)。因此，國(guó)資收益在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)壯大的想法只能帶來(lái)新的制度問(wèn)題。建立新的投資公司就成為畫(huà)蛇添足之舉。這一點(diǎn)上，其與外匯投資具有完全不同的性質(zhì)。
從精簡(jiǎn)與效能的角度講，新設(shè)機(jī)構(gòu)并無(wú)必要，不符合我國(guó)政府精簡(jiǎn)編制的改革方向。另外，在操作層面上也實(shí)無(wú)必要。雖然國(guó)資收益與外匯儲(chǔ)備本質(zhì)上都是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，但其使用目標(biāo)和存在形態(tài)有巨大差異。外匯儲(chǔ)備具有戰(zhàn)略意義，而國(guó)資收益更適于由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一分配。
至于套現(xiàn)資金的監(jiān)管問(wèn)題，只要這部分資金進(jìn)入預(yù)算，那么，其使用與管理就由審查預(yù)算的各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督執(zhí)行了。
何謂“大小非”減持
“大小非”減持由來(lái)是這樣的：非即非流通股，也叫限售股。股權(quán)分置改革是決策層下很大決心實(shí)行的制度性改革，在試行之初，為減輕市場(chǎng)壓力，監(jiān)管層限制了一些上市公司部分非流通股票上市流通的日期。也就是說(shuō)，部分非流通股票在股權(quán)分制改革完成后，暫時(shí)仍不能上市流通。
占總股本5%以?xún)?nèi)的小規(guī)模的限售流通股稱(chēng)為“小非”。占總股本5%以上的大規(guī)模的限售流通股稱(chēng)為“大非”。解禁期一到，大股東在二級(jí)市場(chǎng)上就可以拋售這部分股票，被人們形象地稱(chēng)為“大小非”減持。
國(guó)有資本預(yù)算
國(guó)有資本預(yù)算是國(guó)家以投資者身份，對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分
