怎樣正確看待公路的收費(fèi)期限，如何合理確定公路的收費(fèi)期限，這不僅涉及到廣大使用者的切身利益，也關(guān)系到投資者的合法權(quán)益，更影響到我國(guó)的公路事業(yè)能否健康持續(xù)地發(fā)展�！吨腥A人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱《公路法》）和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《收費(fèi)條例》）對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限作出了一系列規(guī)定，這對(duì)規(guī)范收費(fèi)公路管理、依法收費(fèi)行為，保護(hù)使用者和投資者的基本權(quán)益，起到了十分重要的作用。但我們也應(yīng)該清醒地看到，目前公路收費(fèi)年限核定工作仍舉步維艱，很多問(wèn)題仍困擾著收費(fèi)公路的行業(yè)管理，以至收費(fèi)年限核定工作至今仍開(kāi)展得相當(dāng)遲緩。
筆者認(rèn)為，要合理地確定公路收費(fèi)期限，有必要調(diào)整角度，跳出固有的思維模式，從正確地把握公路的基本屬性、理性地對(duì)待公路的收費(fèi)年限、客觀承認(rèn)收費(fèi)年限核定工作中存在的缺陷著手，重新、全面認(rèn)識(shí)公路的收費(fèi)期限。
一、公路的公益性決定了公路收費(fèi)期限的確定具有雙重性
國(guó)家從確定公路收費(fèi)期限的核定原則，到出臺(tái)公路最長(zhǎng)收費(fèi)期限的限制及具體量化各類型收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，前后將近8年。在這8年左右的實(shí)踐過(guò)程中，我們對(duì)收費(fèi)公路的認(rèn)識(shí)也在不斷深化和提高。
1998年1月1日起實(shí)施的《公路法》，關(guān)于收費(fèi)公路的收費(fèi)期限問(wèn)題，在第六十條中針對(duì)不同的投資主體，對(duì)公路收費(fèi)期限分別作出了如下原則規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收費(fèi)償還貸款、集資款的原則，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照國(guó)務(wù)院交通主管部門的規(guī)定確定；國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的收費(fèi)公路，其收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則，由有關(guān)交通主管部門與投資者約定并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長(zhǎng)不得超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定的年限。
《公路法》作出了收費(fèi)期限核定的原則，但沒(méi)有明確具體的收費(fèi)期限，只規(guī)定“最長(zhǎng)不得超過(guò)國(guó)務(wù)院規(guī)定的年限”。對(duì)于最長(zhǎng)期限的限制，由于種種原因遲遲未能出臺(tái)。事實(shí)上，在2004年8月18日前，各地政府在把握公路收費(fèi)期限的政策問(wèn)題上，除依照《公路法》制定的原則外，基本上是參照交通部在1996年10月9日發(fā)布的9號(hào)令中關(guān)于“轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)中的車輛通行收費(fèi)權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持以投資預(yù)測(cè)回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過(guò)投資預(yù)測(cè)回收期的50%）為基準(zhǔn)的原則，最多不得超過(guò)30年”的精神在進(jìn)行管理。
2004年8月18日，國(guó)務(wù)院第61次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《收費(fèi)條例》。9月25日，國(guó)務(wù)院法制辦公室和交通部的有關(guān)負(fù)責(zé)同志在接受人民日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí)，對(duì)收費(fèi)公路的發(fā)展原則作了這樣的表述：“公路是公益性設(shè)施，從理論上講，應(yīng)當(dāng)全部由政府無(wú)償提供。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的高速發(fā)展，對(duì)公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的”瓶頸“。但是由于我國(guó)政府的財(cái)力還不夠雄厚，難以滿足公路建設(shè)所需的巨大資金需求。在這種情況下，為了多渠道籌集公路建設(shè)資金，加快公路建設(shè)速度，緩解公路交通的”瓶頸“制約作用，我國(guó)政府出臺(tái)了”貸款修路，收費(fèi)還貸“政策。這只是政府在財(cái)力不足、公路建設(shè)壓力巨大的情況下采取的特定政策。隨著我國(guó)政府財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng)，公路網(wǎng)漸趨完善，對(duì)收費(fèi)公路的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行控制，實(shí)行以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路的政策就順理成章了。這是我國(guó)政府首次就公路的基本屬性和收費(fèi)公路這個(gè)事物的特殊性作出的最新、最權(quán)威的解釋。
基于收費(fèi)公路的特殊性，《收費(fèi)條例》的第十四條，就收費(fèi)公路的最長(zhǎng)收費(fèi)期限問(wèn)題作出了明確的規(guī)定：“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列標(biāo)準(zhǔn)審查批準(zhǔn)：（一）政府還貸公路（注：即縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費(fèi)公路）的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。（二）經(jīng)營(yíng)性公路（注：即國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的收費(fèi)公路）的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年”。
《收費(fèi)條例》對(duì)公路收費(fèi)期限在《公路法》制定的原則基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出了最長(zhǎng)期限的限制，顯示了公路收費(fèi)期限確定的雙重性原則，體現(xiàn)了“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則。毫無(wú)疑問(wèn)，這對(duì)促進(jìn)公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展、最大限度減輕老百姓的負(fù)擔(dān)，構(gòu)建和諧社會(huì)具有特別重要和深遠(yuǎn)的意義。
但遺憾的是，就雙重性原則如何貫徹落實(shí)問(wèn)題，《收費(fèi)條例》在自身?xiàng)l款設(shè)計(jì)上出現(xiàn)了不應(yīng)有的缺憾。第九條在設(shè)置收費(fèi)公路立項(xiàng)的門檻時(shí)只作了“符合國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市公路發(fā)展規(guī)劃，符合本條例規(guī)定的收費(fèi)公路的技術(shù)等級(jí)和規(guī)�！本驮试S立項(xiàng)的規(guī)定。而該項(xiàng)目在規(guī)定的“最長(zhǎng)期限”內(nèi)是否具有“收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報(bào)”的能力，沒(méi)有作為收費(fèi)公路立項(xiàng)的前置性條件。如在建成后再根據(jù)“收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報(bào)”的原則，按常規(guī)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)算其收費(fèi)期限，則完全有可能出現(xiàn)經(jīng)測(cè)算“收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款”或“收回投資并有合理回報(bào)”的期限超過(guò)《收費(fèi)條例》規(guī)定的最長(zhǎng)期限的尷尬局面。在這種情況下，如果以規(guī)定的最長(zhǎng)期限為該項(xiàng)目的收費(fèi)期限，那么對(duì)超過(guò)最長(zhǎng)收費(fèi)期限部分所遺留的債務(wù)（指政府還貸公路），或部分尚未取得的合理回報(bào)（指經(jīng)營(yíng)性公路）等將作如何處理？顯然，這種立項(xiàng)的門檻設(shè)置與公路收費(fèi)期限的雙重性原則是相矛盾的。
二、公路的公共性決定了公路收費(fèi)期限的預(yù)測(cè)存在不確定性
根據(jù)《收費(fèi)條例》規(guī)定的公路收費(fèi)期限確定原則，決定公路收費(fèi)期限長(zhǎng)短的因素有：投資總額、交通流量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通行費(fèi)收入、運(yùn)行成本及經(jīng)營(yíng)性公路的稅負(fù)等等。除投資總額可依據(jù)已審計(jì)核定的決算數(shù)外，對(duì)該收費(fèi)公路的交通流量、通行費(fèi)收入、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行成本和經(jīng)營(yíng)性公路的稅負(fù)等狀況的預(yù)測(cè)，通常是在已掌握的歷史資料基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型來(lái)進(jìn)行計(jì)算的。這種預(yù)測(cè)方式在理論上是可行的，但在實(shí)際操作中卻陷入了困境。因?yàn)檫@種預(yù)測(cè)方式忽視了公路是公共產(chǎn)品，它的需求是由社會(huì)公共需求來(lái)決定的，即由代表公共需求的政府來(lái)決定的，政府通過(guò)行政手段，決定這個(gè)項(xiàng)目的交通流量發(fā)展趨勢(shì)、決定它在相應(yīng)公路網(wǎng)上地位及它的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等。而作為一個(gè)具體的收費(fèi)公路項(xiàng)目，在這些方面它完全是被動(dòng)的，它無(wú)法左右這一切。因此以孤立、靜止的方式對(duì)一個(gè)具體收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行收費(fèi)期限的預(yù)測(cè)，決定了其預(yù)測(cè)結(jié)果的具有不確定性。
（一）關(guān)于交通流量發(fā)展趨勢(shì)的研究和預(yù)測(cè)
一個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目的交通流量大小及發(fā)展趨勢(shì)，通常取決于該項(xiàng)目在整個(gè)公路網(wǎng)上所處的位置、相關(guān)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)、今后一個(gè)時(shí)期里相關(guān)區(qū)域內(nèi)公路新建和改建的規(guī)劃、以及與其同方向收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變化等等。在收費(fèi)公路項(xiàng)目可行性研究階段，一般通過(guò)交通量OD調(diào)查和搜集該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)等資料，對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目的交通量發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。由于我國(guó)公共事業(yè)仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，遠(yuǎn)期規(guī)劃的制訂尚不成熟，公共的需求在不斷地發(fā)生變化，每一屆政府修訂規(guī)劃已成為潛規(guī)則。因此在“工可”階段對(duì)相關(guān)區(qū)域在一二十年內(nèi)或幾屆政府期間，可能出現(xiàn)的公路新、改建規(guī)劃的變化進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，既不現(xiàn)實(shí)也不可能。而事實(shí)證明，交通發(fā)展規(guī)劃的不斷修訂和完善，在很大程度上改變了相關(guān)公路項(xiàng)目原預(yù)測(cè)的交通流量發(fā)展趨勢(shì)。近幾年部分普通收費(fèi)公路出現(xiàn)慘淡經(jīng)營(yíng)、每況愈下的尷尬局面，無(wú)一不與規(guī)劃的修訂相關(guān)。同樣，預(yù)測(cè)相關(guān)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)交通流量的影響，也存在很多難以確定的因素，特別象我省這種經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展的地區(qū)，就更難以作長(zhǎng)期預(yù)測(cè)了。
�。ǘ╆P(guān)于通行費(fèi)收入及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)測(cè)
收費(fèi)公路的通行費(fèi)收入，除了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，主要取決于交通流量。由于交通流量的發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)具有不確定性，決定了通行費(fèi)收入的預(yù)測(cè)同樣存在缺陷，而各級(jí)政府在不同時(shí)期出臺(tái)的一些特殊政策，如郵政綠色通道、鮮活農(nóng)產(chǎn)品通道、省級(jí)龍頭骨干企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品通道等等免收車輛通行費(fèi)的政策，以及部分縣（市）自行規(guī)定五套班子車輛免收通行費(fèi)，或本地車輛免收通行費(fèi)等類似情況的出現(xiàn)，更增加通行費(fèi)收入預(yù)測(cè)的難度。
而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通常在年限預(yù)測(cè)過(guò)程中所采用的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際所發(fā)生的也存在著差異。在年限預(yù)測(cè)過(guò)程中采用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一般是省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的各類別車輛每公里（指高速公路），或每次（指普通收費(fèi)公路）的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們暫且稱之為法定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種法定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定，通常在一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化。如我省高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，除滬杭甬高速公路作過(guò)一次調(diào)整外，其它所有高速公路一直采取一類車每公里四角的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，普通公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更是相對(duì)穩(wěn)定，一經(jīng)省政府批準(zhǔn)，基本上保持不變。而實(shí)際的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則是在法定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，因各地計(jì)費(fèi)規(guī)則的設(shè)計(jì)和是否收取車次費(fèi)（指高速公路）、收費(fèi)政策的調(diào)整等不同而產(chǎn)生。
以我省高速公路收費(fèi)情況為例：
（1）我省高速公路實(shí)行收取車次費(fèi)政策，即不論行駛里程長(zhǎng)短，均按不同類別車輛分別收取定額車次費(fèi)，一類車輛按5元收取，以此類推。以一輛一類車行駛高速公路4公里（按高速公路互通間距規(guī)定不小于4公里）為例，按現(xiàn)行政策應(yīng)收取通行費(fèi)為0.4×4+5.00=6.60元，這時(shí)，一類車的實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已演變成6.60/4=1.65元/公里（實(shí)際上收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不止1.65元/公里，詳見(jiàn)后），而不是每公里0.40元；
（2）我省高速公路車輛通行費(fèi)計(jì)費(fèi)規(guī)則設(shè)計(jì)為：以5元為單位遞增，在實(shí)際操作中首先對(duì)“元”以后的尾數(shù)“角、分”實(shí)行“四舍五入”，然后再對(duì)“元”實(shí)行“逢二進(jìn)五，逢七進(jìn)十”。按這個(gè)計(jì)費(fèi)規(guī)則，我們同樣以一輛一類車行駛高速公路4公里為例，其實(shí)際收取的通行費(fèi)為10元（即0.4×4=1.60元，先進(jìn)為2元，再進(jìn)為5元，然后再加5元車次費(fèi)），這時(shí)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際已成為10/4=2.5元/公里，與每公里0.40元的法定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭。當(dāng)然，我們應(yīng)該看到，隨著單車行駛里程的增加，車次費(fèi)和計(jì)費(fèi)方式對(duì)法定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的偏差會(huì)逐步得到衰減，但關(guān)鍵是看短距離行駛車輛數(shù)所占的比重，因?yàn)樗罱K反映實(shí)際收費(fèi)情況與法定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的離差，也決定了測(cè)算依據(jù)的可信度。
另外，如國(guó)家發(fā)改委等部委為改善運(yùn)力結(jié)構(gòu)而出臺(tái)的給予大噸位車輛降低通行費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠政策，地方政府從實(shí)際出發(fā)，給普通收費(fèi)公路收費(fèi)站附近一定范圍內(nèi)的車輛實(shí)行年票制，或統(tǒng)繳政策等等，也在不同程度上改變著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄈ╆P(guān)于運(yùn)行成本及稅負(fù)的預(yù)測(cè)
1.收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)和大中修支出在收費(fèi)公路運(yùn)行成本中舉足輕重，而經(jīng)營(yíng)性公路的稅負(fù)又決定著企業(yè)的投資回報(bào)，因此在測(cè)算收費(fèi)年限時(shí)，這兩個(gè)因素也占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重。
在正常的情況下，高等級(jí)公路應(yīng)每5年實(shí)施一次大修，因此在收費(fèi)公路運(yùn)行成本測(cè)算過(guò)程中一般也按5年一次大修計(jì)算支出。但近幾年部分高等級(jí)公路，特別是高速公路，由于種種原因卻出現(xiàn)了通車不到二三年時(shí)間，就不得不提前實(shí)施大修，特別是某些軟土路段，由于路基不斷沉降，造成養(yǎng)護(hù)、維修成本居高不下，使實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用與原預(yù)測(cè)的支出出現(xiàn)較大的差距。
2.國(guó)家規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路須承擔(dān)營(yíng)業(yè)稅等相關(guān)稅賦。在公路收費(fèi)年限測(cè)算過(guò)程中，通常營(yíng)業(yè)稅按通行費(fèi)收入的5%計(jì)，所得稅按利潤(rùn)總額的33%計(jì)，其它附加稅按各地實(shí)際發(fā)生情況計(jì)算。但事實(shí)上，這幾年經(jīng)營(yíng)性公路的稅賦并非如此，既有國(guó)家政策的調(diào)整，也有實(shí)際操作中變化。根據(jù)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)車輛通行費(fèi)收入營(yíng)業(yè)稅政策的通知》（財(cái)稅[[2005]77號(hào)]）精神，自2005年6月1日起，經(jīng)營(yíng)性高速公路的營(yíng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一下降二個(gè)百分點(diǎn)，按車輛通行費(fèi)收入的3%征收。以我省經(jīng)營(yíng)性高速公路一年通行費(fèi)收入80億計(jì)，2%就是1.6億元，也就是每年的投資回報(bào)凈增1.6億元。所得稅實(shí)際征繳的情況更是千差萬(wàn)別：有充分利用國(guó)家相關(guān)政策，享受18%稅率的；有先按33%繳納，后返回15%的；也有部分地區(qū)考慮到項(xiàng)目投資回報(bào)的實(shí)際情況，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式，將33%全額返回的。而更主要的原因是經(jīng)營(yíng)性公路的財(cái)務(wù)制度及會(huì)計(jì)核算辦法上的某些缺陷，使經(jīng)營(yíng)性公路年度財(cái)務(wù)報(bào)表的稅前調(diào)整基本上是無(wú)法可依（如企業(yè)計(jì)提折舊的理論依據(jù)？如計(jì)提折舊按什么方法計(jì)提合理等等），因此經(jīng)營(yíng)性公路所得稅的征繳情況，各地千差萬(wàn)別。
客觀事實(shí)使我們不得不承認(rèn)，在公路收費(fèi)年限問(wèn)題上，由于預(yù)測(cè)方式本身存在的缺陷，預(yù)測(cè)的結(jié)果與客觀事實(shí)存在有較大的差異，以致核定的公路收費(fèi)年限與現(xiàn)實(shí)情況根本難以相符，產(chǎn)生了部分投資者獲利豐厚，部分投資者連正常的還貸付息都出現(xiàn)困難的不良現(xiàn)象。這種情況的出現(xiàn)，給收費(fèi)公路的后續(xù)管理留下了巨大的隱患，也給進(jìn)一步籌措公路交通建設(shè)資金增加了難度。
三、把握公路的基本屬性，合理確定公路收費(fèi)年限。
公路的公益性與公共性，決定了收費(fèi)公路的特殊性。
收費(fèi)公路20多年的實(shí)踐充分顯示了收費(fèi)公路的這種特殊性：投資收費(fèi)公路只是取得未來(lái)若干年的收費(fèi)權(quán)，并不擁有收費(fèi)公路的所有權(quán)和處置權(quán)；而所謂經(jīng)營(yíng)性公路，除了沿途設(shè)施（服務(wù)區(qū)等）和廣告業(yè)務(wù)外，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵，無(wú)非是在形式上使用稅務(wù)發(fā)票、照章納稅和政府給予“合理回報(bào)”而已。很顯然，投資收費(fèi)公路完全不同于投資其它產(chǎn)業(yè)，收費(fèi)公路企業(yè)也完全不是通常含義上的企業(yè)。
但由于我們對(duì)收費(fèi)公路的認(rèn)識(shí)有個(gè)過(guò)程，習(xí)慣以投資其它一般產(chǎn)業(yè)的管理理念來(lái)理解“收費(fèi)償還貸款、集資款”和“ 收回投資并有合理回報(bào)”的政策，以管理常規(guī)企業(yè)的方式來(lái)管理收費(fèi)公路企業(yè)，所以在公路收費(fèi)年限上出現(xiàn)的種種問(wèn)題，完全是在情理之中。
充分認(rèn)識(shí)公路的基本屬性，擺脫固有的思維模式，創(chuàng)新收費(fèi)公路的管理理念，探索確保公眾切身利益和維護(hù)投資者合法權(quán)益、合理確定公路收費(fèi)期限的新路子，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。
（一）實(shí)行年度必審制，有效控制政府還貸公路的收費(fèi)期限。
政府還貸公路，根據(jù)《收費(fèi)條例》規(guī)定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，屬中西部省、自治區(qū)、直轄市的，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。
如何有效控制政府還貸公路的收費(fèi)期限，筆者認(rèn)為，除收費(fèi)公路建設(shè)立項(xiàng)時(shí)把好經(jīng)濟(jì)可行性研究關(guān)以外，最有效的控制辦法是在收費(fèi)后實(shí)行年審制。由交通主管部門和審計(jì)部門聯(lián)合組織，對(duì)政府還貸公路項(xiàng)目每年的收支情況進(jìn)行審計(jì)，逐年認(rèn)定每個(gè)項(xiàng)目的貸款或尚未歸還的集資款的余額，并報(bào)財(cái)政與物價(jià)部門備案。什么時(shí)候還清貸款或集資款，就什么時(shí)候停止收費(fèi)；如到了最長(zhǎng)期限停止收費(fèi)，尚有未還清的貸款或集資款，建立政府埋單機(jī)制。
當(dāng)然，依照《收費(fèi)條例》第二章第十一條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的精神，也可以探索政府還貸公路實(shí)行最長(zhǎng)收費(fèi)期限制度，用提前還清貸款或集資款項(xiàng)目的盈余，彌補(bǔ)到了最長(zhǎng)期限仍未還清貸款或集資款項(xiàng)目的虧損，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。
�。ǘ┩菩卸~回報(bào)制，將經(jīng)營(yíng)性公路投資回報(bào)的合理性落到實(shí)處。
經(jīng)營(yíng)性公路投資回報(bào)的“合理”性，不僅關(guān)系到地方投資環(huán)境的好壞、投資者利益的保護(hù)及國(guó)家收費(fèi)公路政策的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性，更重要的是，它直接關(guān)系到老百姓的切身利益、群眾的負(fù)擔(dān)及社會(huì)的公平與和諧。但作為衡量是否“合理”的一個(gè)重要指標(biāo)——收費(fèi)年限，由于其測(cè)算方式本身存在的先天缺陷和預(yù)測(cè)結(jié)果的不確定性，使投資回報(bào)的合理性遭受到空前的置疑。
怎樣才能做到收費(fèi)公路的投資回報(bào)相對(duì)合理，筆者認(rèn)為推行定額回報(bào)是一條值得探索的路子。
歷史上我們一直反對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行“固定回報(bào)”或“定額回報(bào)”，其出發(fā)點(diǎn)是好的，是為了防止高額回報(bào)、增加老百姓的負(fù)擔(dān)和產(chǎn)生社會(huì)新的不公。但應(yīng)該承認(rèn)，“企業(yè)應(yīng)承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)”的這種觀點(diǎn)也在潛移默化地起著重要的作用。但恰恰是因?yàn)槭召M(fèi)公路企業(yè)不同于一般企業(yè)，我們的良好愿望沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的效果，不合理的回報(bào)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，并引發(fā)出種種矛盾，使我們的管理工作陷入困境。
至于實(shí)行定額回報(bào)的可行性、其法律依據(jù)及政策的制定等等問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要進(jìn)行專題探討、研究和論證，但它的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的：
1.有利于解決公路的公益性與經(jīng)營(yíng)性公路的盈利性之間存在的矛盾；
2.可避免因時(shí)間跨度帶來(lái)的種種不確定因素，把“合理回報(bào)”的指標(biāo)從定性轉(zhuǎn)化為定量，將“合理”落到實(shí)處，貫徹落實(shí)收費(fèi)期限確定的雙重性原則；
3.有利于改變因效益差而造成的公路失修失養(yǎng)狀況，避免侵犯繳費(fèi)使用者合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生；
4.有利于探索進(jìn)一步拓寬公路交通建設(shè)資金籌措的渠道，也有利于收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理思路的進(jìn)一步拓寬。
事實(shí)上，近幾年投資收費(fèi)公路采取定額回報(bào)的形式已經(jīng)悄然興起，如部分省、市交通投資企業(yè)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行的企業(yè)債券，專項(xiàng)投資經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，其實(shí)質(zhì)就是定額回報(bào)。
