十八屆四中全會的主題是依憲治國、依法治國，全面建設(shè)社會主義法治國家。全會作出的決定對建設(shè)法治中國，推進國家治理的法治化將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，與此密切相關(guān)的是稅收法定問題。

依法治國要從稅收法定開始

稅收法定與國家治理法治化有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，可以說，建設(shè)法治中國，實現(xiàn)依法治國，要從稅收法定開始。

社會秩序源自于生命財產(chǎn)權(quán)的保護。而其中的財產(chǎn)權(quán)卻與稅收緊密相連，具有無償性的稅收既是對個人、企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的否定，意味著經(jīng)濟社會主體必須讓渡部分財產(chǎn)權(quán)；而出于公共目的的稅收同時也是對個人、企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的肯定，經(jīng)濟社會主體的財產(chǎn)權(quán)保護要靠稅收來支撐。但這兩個方面是不對稱的，稅收對財產(chǎn)權(quán)否定帶來的“痛苦”與稅收對財產(chǎn)權(quán)肯定所帶來的“快樂”并不像1+1與2那樣的關(guān)系，一目了然。這種不對稱產(chǎn)生的不確定性極易導(dǎo)致經(jīng)濟社會主體行為的不穩(wěn)定和短期化，從而引發(fā)公共風(fēng)險。因此，稅收法定就成為防控這種公共風(fēng)險必不可少的手段。

目前社會各界對稅收問題十分關(guān)注，以至于社會上產(chǎn)生了一種現(xiàn)象，叫做“稅收焦慮”。稅是必須要繳的，像死亡一樣無可避免，但是稅應(yīng)繳多少、怎么繳，稅怎么用，有很多的不確定性。一提到稅收，老百姓就很焦慮。這種現(xiàn)象的蔓延反映出我國稅收法定，也就是稅收法治做得不夠好，使得增稅、繳稅過程中都出現(xiàn)了較大的不確定性。例如，當(dāng)前房產(chǎn)稅的問題，社會很關(guān)注，該不該針對個人住房征稅、如何征？征多少？等等，這些問題都要求以稅收法定原則來減少不確定性。十八屆三中全會明確提出要實施稅收法定原則，我認(rèn)為這是依法治國的核心問題，事關(guān)經(jīng)濟穩(wěn)定、社會穩(wěn)定和人們對未來的預(yù)期。橫征暴斂導(dǎo)致社會混亂、國家動蕩的歷史景象并不罕見，消除稅收的隨意性是治國理政的頭號問題。十八屆三中全會以來，稅收法定原則在逐步落實。比如社會上討論很多的房產(chǎn)稅改革，政府沒有采取以前的行政方式來推進，而是先立法，以法治方式來推進這個改革。通過立法的方式推進房產(chǎn)稅改革，這就體現(xiàn)了稅收法定原則。

從深層分析，稅收法定原則就是人民主權(quán)原則，這里有兩層含義：一是在實體意義上，征什么稅不是官員說了算，也不是政府說了算，而是由民意說了算，具體來講，就是由立法機關(guān)說了算。像房產(chǎn)稅到底征不征、怎么征，就得通過立法機關(guān)討論，最終由立法機關(guān)決定。二是在程序意義上，無論是征稅、管稅、繳稅都要依法進行，都有可遵循的法律，不能任意而為之。

稅收法定是依法治國的基礎(chǔ)

依法治國要從稅收法定開始，還因為稅收法定是依法治國的基礎(chǔ)。為什么說是基礎(chǔ)？十八屆三中全會決定提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。這一點，既可以從歷史得到說明，也可以從邏輯上加以證明。從世界歷史看，依法治國的歷史淵源與征稅權(quán)有關(guān)，憲法的產(chǎn)生就與征稅權(quán)緊密聯(lián)系在一起，到底由誰征稅，征稅誰說了算，世界歷史上的依法治國就是由此開始的。所以，從歷史的邏輯來看，依憲治國、依法治國是從稅收法定開始的。

稅收法定的實質(zhì)，一方面是限制公權(quán)，避免征稅權(quán)隨意化，另一方面是保護民權(quán)，防止個人、企業(yè)財產(chǎn)權(quán)受到非法侵害，這是政治的邏輯。還有一個重要的方面，稅收法定對經(jīng)濟的影響非常大。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，既要規(guī)范約束市場主體行為，也要規(guī)范約束政府行為，尤其是征稅行為。如果稅收不是法定，那么征稅就難以確定，經(jīng)濟社會主體就難以預(yù)期。在這種條件下，企業(yè)進行投資時，不知道未來的稅收是增加還是減少，在不確定的情況下，隨意的征收可能會導(dǎo)致投資的不確定性，也會給整個經(jīng)濟帶來不確定性。就此而言，稅收法定對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、對經(jīng)濟社會主體行為形成一個明確的預(yù)期，這是至關(guān)重要的。就此而言，稅收法定不僅是一個政治上的邏輯，還有經(jīng)濟上的邏輯支撐。

稅收法制不等于稅收法治

現(xiàn)行18個稅種中，只有3個通過人大立法，在實體法中至少還缺15個稅法，稅收征管法也不完善。從這個角度來看，稅收法制體系很不完善，也就是說，立法的任務(wù)很艱巨。稅收法治，需要稅收法制先行，對此是毋庸置疑的。十八屆三中全會決定出來以后，法學(xué)界包括社會上很多學(xué)者一片歡呼，認(rèn)為以后國務(wù)院的條例都要變成稅法了，甚至有的學(xué)者提出要取消全國人大對國務(wù)院的授權(quán)，將稅收的立法權(quán)全部收回全國人大。其方向是正確的，但現(xiàn)在如果將15個稅種都一下子變成法律，是極其困難的，這還需要一段時間，不是輕而易舉就可以實現(xiàn)。經(jīng)濟不能搞大躍進，同樣稅收立法也不能搞大躍進。立法質(zhì)量應(yīng)放在首位，不應(yīng)過分追求立法速度和追求表面化的法律形式。從這一點來看，稅收法律體系的建設(shè)還有很長的路要走。所以，稅收法定要真正落實到位，不是短期內(nèi)可以完成的，不要理想化，不能搞大躍進。稅收法定在西方國家也是經(jīng)歷了很長時間的實踐，才變得比較成熟。

稅收法定更重要的是要理解它的實質(zhì)，要落實到人民主權(quán)上，要充分體現(xiàn)民意。一項稅法好與不好，理論上有很多說法，但最終要看老百姓能不能接受，老百姓能接受的稅法就是好的稅法，老百姓不能接受的稅法就是壞的稅法，即使制定出來也無法實施。當(dāng)然，這里說的“老百姓”是集體意義上的，而不是個體意義上的，即體現(xiàn)的是老百姓的“公意”，而不是“私意”，因為稅收具有公共目的性，是為公共利益服務(wù)的。良法，才能達到善治。

稅收法制體系的完善只是第一步，并不等于稅收法定就實現(xiàn)了。稅收法定，不僅包括立法，還應(yīng)包括執(zhí)法、司法和守法等多個環(huán)節(jié)，只有稅收法律實施到位了，才能說做到了稅收法定，稅收法治才算構(gòu)建成型。而當(dāng)前面臨的問題不僅是稅收法制體系不完善，更重要的是稅法實施不到位，在執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)相當(dāng)薄弱，稅收法治化程度不高。這對依法治國的全面推進造成了相當(dāng)大的困難。就此而言，強化稅收法治，應(yīng)當(dāng)兩手并舉，一手推進稅收立法，一手推進稅法實施，包括稅收法律、稅收行政規(guī)章和稅收政策，使已有的稅收規(guī)則發(fā)揮出應(yīng)有的作用。