內(nèi)容摘要：稅收法定就是政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收，都要通過人大立法來決定。
3月4日，十二屆全國人大三次會議大會發(fā)言人傅瑩針對近期幾次上調(diào)燃油稅與稅收法定原則的相關(guān)問題回答記者提問時表示，我們國家目前現(xiàn)行的大部分稅種都是國務(wù)院通過制定稅收暫行條例來制定的。這個依據(jù)就是1985年全國人大給國務(wù)院的授權(quán)，當時是出于改革和發(fā)展的需要，這些年確實發(fā)揮了很重要的作用。現(xiàn)在經(jīng)過30多年的改革開放，我們國家在通過法律管理經(jīng)濟方面積累起了豐富的經(jīng)驗，稅收法定的條件已經(jīng)逐漸成熟。總的目標是要力爭在2020年之前，全面落實稅收法定原則。稅收法定就是政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收，都要通過人大立法來決定。
傅瑩說，在本次大會要審議的《立法法》修正案草案中，就對全國人大常委會的稅收專屬立法權(quán)作了更加明確的規(guī)定。如果大會能夠通過《立法法》，今后就要加快稅收法定原則落實的步伐。
2015年3月15日上午，隨著全國人大常委會委員長張德江的一聲“通過”，《立法法修正案》三審通過，成為我國立法史上新的里程碑。
修改后的《立法法》將“稅收”專門列出，作為只能制定法律的事項，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。而在此前的三審稿中的相關(guān)表述為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”。很多代表對這條提出意見，建議將“稅率”明確寫進法條中，隨后，《立法法修正案草案》在表決前已經(jīng)改成“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”由法律規(guī)定。對此，有代表委員認為，“加入了稅率，這比原來有了很大的進步。這是最重要的要素，非常高興看到這一修改”。
為此，本報記者就稅收法定相關(guān)問題專訪了中國政法大學財稅法研究中心主任、中國財稅法學研究會副會長施正文教授。
記者：十二屆全國人大三次會議新聞發(fā)言人傅瑩在答記者問時表示，稅收法定的條件已經(jīng)逐漸成熟了，總的目標是要力爭在2020年之前全面落實稅收法定原則。而現(xiàn)在距離目標時間僅有不到6年的時間，我國目前征收的18個稅種中，只有3個是經(jīng)人大立法，還有15個稅種未經(jīng)立法，同時還要開征新稅種，您認為到2020年能完成稅收法定的目標嗎?
施正文：傅瑩所講的“力爭在2020年之前全面落實稅收法定原則”，依據(jù)是十八屆三中全會的決定，并將其細化到了稅收制度里。在中央批復的深化財稅體制改革的方案里，也明確了稅收法定原則，以及落實稅收法定原則的“路線圖”和“時間表”，重大的稅制改革要在2016、2017年取得重大進展，到2020年要基本落實。傅瑩在這次會上的答復是給社會公眾一個明確的承諾，這是非常有積極意義的。時間短，任務(wù)重，人們的質(zhì)疑和擔心也是可以理解的。這次表態(tài)后，應(yīng)該陸續(xù)會有一個相對清晰的時間表。
按照稅收法定原則的要求，現(xiàn)代稅收制度在法源形式上必然以稅收法律為主體。因此，當前完善稅收制度最迫切的任務(wù)就是加快稅收立法步伐，特別是在一些重要稅收立法上取得顯著進展。
據(jù)我所知，有幾個立法已經(jīng)在緊鑼密鼓地進行當中了。像《稅收征管法》的修訂正在進行，已經(jīng)征求過意見。這是一部程序法，修訂《稅收征管法》，完善稅收法律征管制度是落實稅收法定的一項重要任務(wù)。
現(xiàn)行三個稅法的修訂完善也是非常迫切的事情。尤其是《個人所得稅法》的改革遲遲不能推進。要解決社會分配的公平問題、發(fā)揮個稅的調(diào)節(jié)功能，這些都需要加快個稅的改革向綜合所得稅制邁進。
新開征的稅種必須先立法才能征收。比如房地產(chǎn)稅正在立法，我個人認為今年如果能提交常委會審一次，進展就比較快了。環(huán)境稅的改革要求迫切，也已經(jīng)箭在弦上，目前草案已經(jīng)比較成熟并提交到國務(wù)院法制辦。今年獲得人大常委會審議的可能性很大，2016年、2017年有望通過。
對于15個稅種上升到法律，要和稅種的合并調(diào)整結(jié)合在一起進行。有的稅種可能就被合并了，比如“營改增”后，營業(yè)稅就廢止了�，F(xiàn)在立法條件比較成熟的是關(guān)稅，財政部關(guān)稅司已經(jīng)在著手啟動立法。
增值稅立法本來就在上屆立法計劃里，但考慮到正在“營改增”，所以是先改革后立法。今年全面完成“營改增“，明年就能啟動立法。增值稅的稅基、稅率比較穩(wěn)定，因此，它的立法進程會比較快，近兩三年內(nèi)，通過的可能性也很大。
這幾個稅種的立法如都能完成，從稅收規(guī)模來看，增值稅第一大稅種，企業(yè)所得稅第二大稅種，個人所得稅第五大稅種，三個稅種已經(jīng)占到稅收收入的80%。從這個角度講，我們要對稅收法定完成的時間點持積極樂觀的態(tài)度，應(yīng)該是基本能夠完成的。當然，其他小稅種的立法也要同時加快，例如，船舶噸稅沒什么爭議，可以盡快立法。
難度大的是既要上升到法律層面同時又面臨改革涉及到稅種合并的，比如說資源稅，擴大征收要擴大到什么樣的范圍?消費稅，要不要把其他稅種合并進來？環(huán)境稅，對“三高”(高污染、高能耗、部分高消費)征收，而哪些是屬于“三高”?還有房地產(chǎn)稅，到底要合并哪些稅種？等等。
稅制的改革不能就某個稅種的改革而改革，要統(tǒng)籌優(yōu)化、從頂層入手，中央已經(jīng)明確不能再增稅。
在推進單項稅收立法時，也要有統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計的理念，著眼于整體稅制的優(yōu)化和稅法體系的完善，切實落實《決定》關(guān)于稅收制度改革的指導原則。要按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，加快向現(xiàn)代稅收制度的轉(zhuǎn)型。按照落實稅收法定原則的要求，加快主體稅種的立法步伐;按照穩(wěn)定稅負的要求，統(tǒng)籌稅費改革和清費立稅，繼續(xù)實施結(jié)構(gòu)性減稅;按照完善地方稅體系的要求，培育地方主體稅種;按照逐步提高直接稅比重的要求，加快個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革;按照保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定、進一步理順中央和地方收入劃分的要求，賦予地方適當稅收立法權(quán)，深化分稅制改革。
為增強改革的整體性和科學性，建議制定國家中長期稅制改革和稅收立法規(guī)劃或?qū)嵤┓桨福鞔_相關(guān)立法的時間表和路線圖，有計劃地將15種稅收“暫行條例”盡快上升到全國人大立法，切實回應(yīng)社會公眾對全國人大收回稅收立法權(quán)的期待，確保到2020年，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的稅收制度體系，并使稅制更加成熟更加定型。
記者：前面講要稅收法定，而3月8審議的《立法法》修訂案草案(三審稿)卻刪除了二審稿中表述的“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)”三個稅收要素。對此，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜給出的解釋是，二審稿規(guī)定的稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等，經(jīng)過專家論證，認為表述不夠科學。“實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率，為了表述得更加科學，我們采取了現(xiàn)在草案的表述。”對此，您如何看待?
施正文：稅收法定的原則有3個：稅收要素要法定，稅收要素要明確以及依法征收的原則。現(xiàn)行的的三部稅法中，有些稅收要素就是因為授權(quán)給國務(wù)院來調(diào)整而顯得很不明確。
此次《立法法》之所以要對現(xiàn)行的稅收法定的提法進行擴充和修改，就是本著上述三個原則的要求。但“三審稿”修改前的表述把稅收法定原則縮小到了稅種的開征和停征以及稅收征收管理，留給了行政部門對稅收要素調(diào)整的空間。
以上表述實際上背離了四中全會精神。四中全會精神要求立法要有可操作性，可執(zhí)行性，要變粗為細，這樣才能提高立法水平和立法質(zhì)量。
稅收有三項公認的基本制度分別為：稅種設(shè)立、稅種的基本要素以及征收管理。其中，稅種的設(shè)立直接決定了稅種的“立與廢”;稅種的基本要素包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率，這決定了收多少稅，對誰收稅等問題;而征收管理則是一項程序制度，即規(guī)范了納稅時間、地點、稅務(wù)登記、處罰檢查等。
三審稿把其中第二項“稅種的基本要素”刪除了，這也是稅收制度中最重要的一項。那么，關(guān)于稅收基本制度的表述就不夠完整，有重大的遺漏。“只有稅收要素法定后，才能把政府征稅前的任性給化解，如果《立法法》不明確，政策任意調(diào)整，法律就沒有辦法控制。三審稿的表述與稅收法定原則背道而馳。”
法工委給出的解釋并不科學，顯得牽強附會。稅種的開征和停征無法涵蓋稅收要素的法定，恰恰相反，只有將稅收要素法定，才能將政府的權(quán)力任性化解。
記者：您對“稅率”要素重返《立法法》條款有何看法?(記者注：本報記者在對施正文教授專訪的過程中，傳來消息，《立法法》修訂草案對稅收法定條款做出進一步修改，由“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”法定，修改為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”法定。)
施正文：現(xiàn)在能把稅率寫進《立法法》條款應(yīng)該說是進步，也體現(xiàn)了政府廣泛聽取代表和民意的積極態(tài)度，表明人大不是走過場，這是立法的民主化、公開化和科學化以及法治進步的表現(xiàn)。同時也說明學者們的努力沒有白費，三審稿將稅種的基本要素刪除后，學者們通過媒體緊急呼吁。
稅率是稅收的基本要素，能寫進去在很大程度上限制了政府的決定權(quán)。但真正核心的應(yīng)該是把計稅依據(jù)寫進去。稅率相對來說比較明確也比較簡單，政府的操作空間相對有限，而計稅依據(jù)操作空間最大，可以自由裁量，像其他國家比如法國的憲法里就明確，計稅依據(jù)和稅率由法律規(guī)定。
在稅收的四個基本要素中，計稅依據(jù)是征稅權(quán)的核心，對納稅人的稅收負擔影響最大，而征稅對象實際上是可以寫到計稅依據(jù)里的。實際上可以看作三大要素：納稅人(稅收的主體)、征稅對象和計稅依據(jù)(稅收的客體)和稅率。納稅人納稅負擔的高低或輕重，是由計稅依據(jù)和稅率這兩個核心要素決定的。稅基乘以稅率等于應(yīng)繳稅款，稅率寫進去是進步，但計稅依據(jù)沒寫進去，則大打折扣。
