長(zhǎng)期以來(lái)，非稅收入增速過(guò)快的問(wèn)題一直對(duì)我國(guó)財(cái)政的健康發(fā)展構(gòu)成負(fù)面影響。近日，這一問(wèn)題的解決有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。據(jù)媒體報(bào)道，財(cái)政部正在綜合各省非稅收入管理?xiàng)l例的特色，研究起草全國(guó)性的非稅收入管理?xiàng)l例草案。

日前，中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授，在接受中國(guó)青年報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)指出，非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快的根源在于當(dāng)前的財(cái)稅體制下地方財(cái)政收入不足。想要從根源上解決這一問(wèn)題，就需要賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，房產(chǎn)稅應(yīng)作為地方財(cái)政收入支柱之一。

據(jù)測(cè)算2013年地方財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政總收入的53%，但其承擔(dān)的全國(guó)財(cái)政支出比重則占到80%以上

中國(guó)青年報(bào)：您怎么看近年來(lái)非稅收入快速增長(zhǎng)？

劉劍文：我國(guó)政府財(cái)政收入分為稅收收入、非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入六大類(lèi)。這里的非稅收入是狹義的，包括國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、罰沒(méi)收入和其他收入。

非稅收入快速增長(zhǎng)，可能不排除部分地區(qū)、部分領(lǐng)域存在亂收費(fèi)和亂攤派的因素，另一部分原因在于屬于國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的土地出讓金近年來(lái)膨脹過(guò)快。特別是在各地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，取消和免征了很多行政事業(yè)性收費(fèi)的背景下，這一因素更顯突出。

中國(guó)青年報(bào)：土地出讓金占比過(guò)大對(duì)地方財(cái)政有什么影響？

劉劍文：國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等非稅收入的存在，符合我們國(guó)家的特殊國(guó)情。但是，包括土地出讓金等與土地有關(guān)的收入，在地方財(cái)政收入所占比重過(guò)大，就會(huì)造成大家所說(shuō)的“土地財(cái)政”。土地出讓金屬于地方政府性基金收入，完全歸地方政府所有。通過(guò)出讓土地獲取財(cái)政收入相對(duì)快捷且成本較低。所以地方的積極性很高。長(zhǎng)此以往，也在一定程度上形成了路徑依賴(lài)。

“土地財(cái)政”難以保證財(cái)政收入的可持續(xù)性。因?yàn)橥恋厥怯邢薜�，地方政府手中可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)會(huì)越來(lái)越少。目前，土地出讓金增長(zhǎng)的高峰已經(jīng)過(guò)去。土地轉(zhuǎn)讓完以后，如何維持地方財(cái)政收入就成了問(wèn)題。

土地出讓金膨脹過(guò)快凸顯出地方財(cái)政收入不足。為了提供公共用品和公共服務(wù)，地方政府需要一定的收入來(lái)源。然而，在之前的改革過(guò)程中，地方集中了相對(duì)多的事權(quán)，而財(cái)權(quán)相對(duì)少，同時(shí)中央財(cái)政收入對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付有限，所以地方的財(cái)力得不到充分的保障。

根據(jù)今年的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行測(cè)算，2013年的財(cái)政總收入中，中央財(cái)政收入約占47%，地方財(cái)政收入約占53%；但在支出方面，中央本級(jí)支出所占的比重約為15%，地方則占到80%以上。

中國(guó)青年報(bào)：中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況來(lái)源于哪兒？

劉劍文：我們國(guó)家1994年開(kāi)始實(shí)行“分稅制”，對(duì)于中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了基本劃分。但是主要還是進(jìn)行了財(cái)權(quán)方面的劃分，事權(quán)劃分并不是很清晰。在我們后來(lái)的改革過(guò)程中，財(cái)權(quán)越來(lái)越集中到中央，一些屬于地方的稅種，后來(lái)有很多劃到中央了。同時(shí)，隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、社保制度等方面改革的展開(kāi)，地方事權(quán)不斷增加。最終多種因素造成了中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的問(wèn)題。

中國(guó)青年報(bào)：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中已經(jīng)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

劉劍文：這需要在中央和地方多輪博弈中，確定一個(gè)比較合適的方案。在這里特別要強(qiáng)調(diào)法治化，即博弈后要形成法律，這樣可以避免將來(lái)朝令夕改，防止地方和中央事權(quán)財(cái)權(quán)隨意變動(dòng)。

解決地方財(cái)政收入不足問(wèn)題，關(guān)鍵在于完善地方稅體系

中國(guó)青年報(bào)：怎樣解決地方財(cái)政收入不足的問(wèn)題？

劉劍文：對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)家可以適當(dāng)調(diào)整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉(zhuǎn)移支付的力度。但關(guān)鍵的是，應(yīng)該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。以前，營(yíng)業(yè)稅是地方主體稅種，“營(yíng)改增”之后，房產(chǎn)稅、資源稅、零售稅都是作為地方主體稅種的可能選項(xiàng)。有關(guān)部門(mén)需要通過(guò)調(diào)研作選擇。

中國(guó)青年報(bào)：房產(chǎn)稅作為地方財(cái)政收入的支柱現(xiàn)實(shí)嗎？

劉劍文：在很多西方國(guó)家，房產(chǎn)稅是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。我國(guó)1986年出臺(tái)了《房產(chǎn)稅暫行條例》。2011年上海、重慶開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革，取得了一些值得肯定的成績(jī)，但是效果并沒(méi)有完全達(dá)到進(jìn)行試點(diǎn)時(shí)的初衷。

目前，老百姓的財(cái)產(chǎn)主要是以房產(chǎn)的形式體現(xiàn)的。開(kāi)征房產(chǎn)稅涉及老百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，要有法律依據(jù)，但是我們目前還沒(méi)有關(guān)于房產(chǎn)稅的法律，只有暫行條例。開(kāi)征房產(chǎn)稅，在我們國(guó)家有一個(gè)利益博弈的過(guò)程，社會(huì)也有待形成共識(shí)。另外，開(kāi)征房產(chǎn)稅還需要有配套的制度保障。但是不動(dòng)產(chǎn)登記制度今年6月才能建立起來(lái)，相應(yīng)的房產(chǎn)評(píng)估制度還沒(méi)有建立，納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)如何尋求有效救濟(jì)更沒(méi)有確定。

綜合來(lái)看，房產(chǎn)稅方面的法律出臺(tái)還需要一定時(shí)間，房產(chǎn)稅作為地方主體稅種還面臨一些困難。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，房產(chǎn)稅應(yīng)該作為地方財(cái)政收入支柱之一。

中國(guó)青年報(bào)：零售稅、資源稅是否可以作為地方主體稅種？

劉劍文：在稅制改革過(guò)程中，有人提到開(kāi)征零售稅，作為地方主體稅種。還有人提出把目前屬于中央的消費(fèi)稅直接劃給地方。但是這還可能涉及地方稅收競(jìng)爭(zhēng)等一系列復(fù)雜問(wèn)題，目前還需進(jìn)一步討論。

資源稅從2011年開(kāi)始進(jìn)行改革，接下來(lái)還會(huì)繼續(xù)。比如煤炭稅由從量征收改成從價(jià)征收，還有擴(kuò)大資源稅的范圍，把與水、黃金（1284.70， 0.10， 0.00%）等有關(guān)的資源稅納入進(jìn)來(lái)。

中國(guó)青年報(bào)：開(kāi)征房產(chǎn)稅，擴(kuò)大資源稅范圍等做法會(huì)不會(huì)使稅負(fù)負(fù)擔(dān)加重？

劉劍文：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要穩(wěn)定稅負(fù)，所以應(yīng)該避免開(kāi)征新稅種、擴(kuò)大原有稅種征收額度導(dǎo)致稅負(fù)加重。總體來(lái)看，這需要通過(guò)優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，財(cái)稅改革不能單獨(dú)從一個(gè)稅種或某個(gè)方面進(jìn)行，而需要全面考慮，整體設(shè)計(jì)。

在這個(gè)過(guò)程中，還必須注意稅收法定的問(wèn)題，相關(guān)法律應(yīng)該由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，避免隨意征稅帶來(lái)稅負(fù)加重，引發(fā)納稅人的質(zhì)疑。

中國(guó)青年報(bào)：還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以通過(guò)放債解決地方財(cái)力不足問(wèn)題。您怎么看？

劉劍文：地方如果能擁有自主發(fā)債權(quán)，債務(wù)收入確實(shí)可以成為地方財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源。按照我們現(xiàn)在的《預(yù)算法》，地方政府發(fā)債是附條件的，要么需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，要么有法律明確規(guī)定。但目前這兩個(gè)條件都未滿(mǎn)足，地方政府發(fā)債缺少法律依據(jù)。

我不反對(duì)地方政府發(fā)債。但是，在這之前要進(jìn)行相關(guān)立法，建立配套制度。例如，一些西方國(guó)家允許地方政府發(fā)債，是伴隨地方政府破產(chǎn)制度作為配套的。我們目前的體制下，雖然不可能讓地方政府破產(chǎn)，但是地方政府無(wú)力償還債務(wù)的時(shí)候，應(yīng)該有一定制度作保障，比如接管制度等。另外，還要考慮風(fēng)險(xiǎn)控制，這就需要對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)。