煤炭資源稅改臨門
煤炭資源稅改革方案已取得基本共識，正等待一個合適的推行時機
延宕數(shù)年的煤炭資源稅改革進程，有望很快推行。屆時，目前從量計征的煤炭將實行從價計征，稅負會普遍提高。
《財經(jīng)》記者從權(quán)威渠道獲悉，涉及煤炭的資源稅改革方案已上報國務(wù)院，本來今年全國“兩會”前就計劃實行，但后來又被延期。
據(jù)了解，此次資源稅改革包括兩方面內(nèi)容：一是煤炭資源稅實行從價計征；二是取消與煤炭和石油天然氣相關(guān)聯(lián)的行政收費，實行“費改稅”。
列入稅改計劃多年的煤炭資源稅改革之所以遲遲未能施行，主要原因是由于各方分歧較大，尤其是來自相關(guān)煤炭企業(yè)的阻力較大，煤企唯恐從價計征資源稅后稅負無法承受。但中國環(huán)境壓力日增，尤其是冬天霧霾天氣等形勢日益嚴峻，資源稅改因此提速。
此前，財政部部長樓繼偉撰文表示，從經(jīng)濟發(fā)展的角度考察，資源稅從量計征極易造成稅負水平偏低，難以發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用，改革迫在眉睫。重點是推進煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革，清理相關(guān)收費基金；適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。
權(quán)威人士向《財經(jīng)》記者透露，目前的改革方案已經(jīng)在各方面取得共識，阻力已經(jīng)消除，正在等待一個合適的時機推行。
從價計征為何必行
資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對象，為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。目前，中國的資源稅征收依據(jù)是國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，還未上升到法律層面。資源稅包括原油(101.01, 0.57, 0.57%)、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等七個征收稅目，但其收入在財稅總收入中占比不足1%，是一個小稅種。
從上世紀80年代起，中國開始對自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計算納稅。
1994年的分稅制改革，對資源稅政策進行了較大調(diào)整，擴大了征收范圍，調(diào)整了稅收負擔，但依舊保持了原來的從量計征方法。在資源產(chǎn)品價格長期管制、價格波動不大的情況下，從量計征有其合理性和相對穩(wěn)定性。
近十多年來，資源產(chǎn)品價格出現(xiàn)明顯的單邊向上趨勢，從量計價的方法，很難使資源稅收隨著資源產(chǎn)品價格和資源企業(yè)收益的增長而增加，從而喪失了“促進資源合理開發(fā)”的稅收調(diào)節(jié)意義。特別是在很多資源產(chǎn)品價格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產(chǎn)品價格中所占比重過低，資源稅從價計征既凸顯了前者，也在各地稅收收入減少的情況下顯現(xiàn)了增加財政收入的功能。
2010年以來，新一輪資源稅改革啟動。2010年6月1日，新疆率先進行了原油、天然氣的資源稅改革試點，對油氣以銷售額為計稅依據(jù)，從價計征資源稅。同年12月，這項改革推廣到西部12個省區(qū)。2011年11月，油氣從價計征資源稅的改革推廣到全國。
長期以來，煤炭在中國一次能源生產(chǎn)和消費中的比例占到70%左右。相對于油氣資源，煤炭資源稅從價計征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時推出，而是被擱置了下來。油氣資源之后，煤炭從價征稅的改革就成為“最難啃的一根骨頭”。
清費立稅是關(guān)鍵
煤炭從價計征資源稅的改革一再推遲，原因之一是現(xiàn)行各項收費制度將何去何從。
財政部財科所副研究員陳龍認為，中國的資源管理歷史中存在著稅、租、費并存的分配關(guān)系，進一步深化資源稅改革，需要明確稅、費和租金的性質(zhì)和作用：一是資源稅，它是基于公共權(quán)力而形成的，其主要作用是促進資源的合理開發(fā)與保護，使資源開發(fā)中負外部性內(nèi)部化，降低環(huán)境破壞和污染程度；二是資源權(quán)利金，它是基于所有者權(quán)利而形成的，其主要作用是維護國家所有的權(quán)利，實現(xiàn)資源有償使用，保護與促進資源的合理開發(fā)，礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費等，從性質(zhì)上都大致屬于國際上廣泛使用的“權(quán)利金”；三是探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費，它是基于所有權(quán)派生的一種產(chǎn)權(quán)形式——礦業(yè)權(quán)和國家對礦業(yè)勘查、開發(fā)的公共管理權(quán)力而形成的，體現(xiàn)的是兩種權(quán)力的結(jié)合；四是特別收益金，它是基于國家公共管理權(quán)力而形成的，主要以礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的超額利潤為征收對象，主要作用是調(diào)節(jié)暴利。
陳龍認為，深化資源稅改革需要進一步明確資源稅的功能定位，不能簡單地“以租代稅”“以稅代租”或“以稅代費”，而是要探討建立價、稅、費、租聯(lián)動機制，建立中央、省、縣(市、區(qū))政府合理分享機制，充分發(fā)揮各自的積極作用，共同促進資源合理開發(fā)和使用。
針對煤炭資源的收費，各省的情況不盡相同。中國煤炭經(jīng)濟研究會秘書長趙家廉對《財經(jīng)》記者表示，由于此前搞過試點，煤炭大省山西省在全國單獨設(shè)立了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，現(xiàn)在要“清費立稅”，山西希望把這項收費轉(zhuǎn)為資源稅，但這樣會推高資源稅的稅率。該項基金的征收標準多次調(diào)整，目前的征收標準是動力煤最高每噸18元，無煙煤最高每噸23元，焦煤最高每噸23元。
趙家廉表示，如果山西省把資源稅稅率調(diào)高到一定程度，其他省份也可能進行效仿，全國都提高，“可能局面不好控制”。另外由于涉及到地方政府的利益，煤炭的清費難度很大，尤其各省出臺了不少收費“土政策”，現(xiàn)在收上來的錢花起來很“方便”，一旦轉(zhuǎn)為資源稅進入預算管理用起來就不太“方便”了。
此前，山西省晉中市財政局曾對該市的煤炭資源稅情況進行過摸底。晉中市2010年共有煤礦42座，煤炭資源稅實行從量征收，稅額調(diào)整為電煤每噸3.2元，焦煤每噸8元。這42座煤礦2010年上繳國家各種稅金217708.38萬元，占銷售收入的比例為17.54%，上繳各種基金70014.7萬元，占銷售收入的比例5.64%，上繳行政性收費為35426.11萬元，占銷售收入的比例2.85%。稅費合計323149.19萬元，占銷售收入的比例為26.04%。其中噸煤銷售535.89元，噸煤稅金93.99元，噸煤基金30.22元，噸煤行政性收費15.29元。
晉中市財政局認為，該市煤炭企業(yè)稅費率是26.04%，與中國2010年宏觀稅負水平趨于一致。其中稅收占67%，上繳的各種基金和行政性收費占33%，比例明顯偏高。而且收費征收部門多、成本高，同時各部門占用了大量資金用于本部門經(jīng)費，使本來不多的資金捉襟見肘，不能集中用于環(huán)境治理。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，2012年有幾個煤炭資源大省曾提出，開展煤炭資源稅從價計征試點。國務(wù)院則提出，如進行試點，增稅必須與清費掛鉤，即將目前一些煤炭資源收費項目取消。對于地方政府來說，對收費項目擁有減免權(quán)，一旦提高稅收并降低收費，地方總收入可能會減少，同時失去控制收費項目的權(quán)限。因此，提出試點的省份不再爭取。
前述權(quán)威人士透露，在清費立稅方面，目前的改革方案已經(jīng)在各層面達成共識，阻力已基本消除。
計稅依據(jù)的不確定，也是煤炭資源稅改革長期延宕的原因之一。
國稅總局相關(guān)人士對《財經(jīng)》記者表示，煤炭資源稅主要是對原煤進行征稅，而現(xiàn)在很難見到真正的原煤，基本都要經(jīng)過初步的洗選加工，因此連計稅價格都找不到，無法進行從價計征。另外煤炭開采者很多都是個體戶，連賬目都不健全，交易多為現(xiàn)金交易，計稅價格無法確定，從價計征還容易滋生腐敗。
財政部財科所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，煤炭的品種很多，從量計征相對比較簡單，由于價格多種多樣，波動又很大，從價計征到底以哪個價格為準很難把握。尤其有些小煤窯銷售煤炭根本就不開票據(jù)，也沒有賬目，很難準確掌握其價格。
稅率如何
目前石油、天然氣的資源稅從價稅率為5%，業(yè)內(nèi)人士認為稅率偏低。如果將煤炭收費項目全部轉(zhuǎn)入資源稅，是否意味著煤炭的從價稅率將會非常高？
新疆地稅局有關(guān)負責人分析認為，煤炭資源稅稅率至少達到8%以上，才能保住新疆目前稅費并存的地方利益。
晉中市財政局分別按照從價計征2%、3%、4%、5%的稅率，對該市42座煤礦進行了測算，得出結(jié)論為資源稅稅率每提高1個百分點的計征率，稅收貢獻率同步遞增1%，影響利潤率下降1%。以資源稅稅率5%為例，稅收貢獻率由從量計征的17.54%增加到22.51%，利潤率由25.16%下降到20.19%，調(diào)整幅度不是太大，且利潤水平仍高于其他行業(yè)。
據(jù)此晉中市財政局認為，實行從價征收稅率為5%的計征方式，其增收效果是明顯的，且對企業(yè)利潤影響不大。如此，既走出了不科學征收造成的困境，又提高了環(huán)境補償資金的額度，每噸由29.23元增加到50.88元，改革收效顯著。
內(nèi)蒙古自治區(qū)某政府官員此前也表示，目前資源稅征收不足每噸煤售價的1%，在煤炭價值中幾乎可以忽略不計，這是極不合理的。該官員建議，煤炭資源稅稅率應(yīng)為銷售額的5%－10%。
據(jù)了解，目前在從量計征模式下，全國每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標準根據(jù)省份的不同略有差異，從每噸2元至4元不等，每年的征收總額不過100多億元。
孫鋼表示，目前從量計征幾乎一省一個征收標準，從價計征之后到底是各地互有差異，還是統(tǒng)一稅率，目前尚不明確。他認為，煤炭資源稅改革沒有必要再像油氣資源稅那樣進行試點，不如全面鋪開，施行過程中遇到實際問題再進行調(diào)整。
在開征時機方面，孫鋼認為，要看煤炭的產(chǎn)銷情況。目前煤炭市場不太景氣，煤炭大量積壓，煤炭企業(yè)經(jīng)營困難，如果馬上推出改革，加稅之后不讓其漲價，等于加劇了企業(yè)的困難；如果提價，銷售市場將更加蕭條。
據(jù)了解，進入2014年，電煤年度合同簽訂高峰過去后，秦皇島動力煤指數(shù)連續(xù)下跌11周，5500大卡/千克動力煤綜合均價累計每噸下跌101元，煤炭全行業(yè)利潤大幅減少。
趙家廉說，目前一個普遍看法是從價稅率定在2%至10%，中央給出一個這樣的幅度，具體標準地方自己來定。他認為目前的稅率最高不能超過5%，最好能在2%至4%，相對于從量計征這樣的稅負已經(jīng)相當高。煤炭企業(yè)目前面臨兩個重大問題：一是經(jīng)濟效益下滑，煤企大面積虧損；二是煤炭產(chǎn)能過剩。但不管怎樣，煤炭資源稅必須盡快推行，“已經(jīng)拖了太長時間，再拖就說不過去了”。
業(yè)內(nèi)人士認為，資源稅改革無疑會增加煤炭企業(yè)的稅收負擔，企業(yè)必須及時采取應(yīng)對措施，包括提高煤炭回采率，提高技術(shù)水平努力壓縮成本，整合產(chǎn)業(yè)鏈條，實施多元化經(jīng)營等。
前述權(quán)威人士表示，煤炭資源稅改革將全面開征，不再單獨進行試點，推行時間就看國務(wù)院領(lǐng)導的決策。
近年來，財政部財科所所長賈康多次呼吁盡快進行煤炭資源稅改革。他認為，現(xiàn)在一噸煤的稅負無關(guān)痛癢，如果變成5%的從價稅，稅負會提高多倍。然后再配套電力改革，前端是電力回歸商品屬性定位進價入網(wǎng)機制，后端是電輸送到批發(fā)零售環(huán)節(jié)，將會出現(xiàn)釜底抽薪式的改革。另外，這種改革也一定推導到最終消費品，水和電都更貴了，中等收入階層需要改變消費模式，政府也必須及時適度提高低保標準。
山西省財政廳日前發(fā)布消息稱，山西省繼續(xù)暫停提取“煤炭兩項資金”，時間為今年1月1日起至國家煤炭資源稅改革方案正式公布實施之日止。“煤炭兩項資金”指礦山環(huán)境恢復治理保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，是山西省煤炭工業(yè)可持續(xù)政策措施試點中的兩項經(jīng)濟政策。煤炭業(yè)內(nèi)人士認為，暫停收取煤炭資金將有效減輕煤炭企業(yè)的負擔，同時也是在等待資源稅從價計征改革。
