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有關(guān)房產(chǎn)稅的改革在2003年就已經(jīng)提出,直到2011年1月28日上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn),我國房產(chǎn)稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來,房產(chǎn)稅問題不斷發(fā)酵,在社會上持續(xù)引發(fā)熱議。人們對房產(chǎn)稅的認(rèn)識在深入,同時,爭議也依然很大。改革要于法有據(jù)。十八屆三中全會的《決定》提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的要求,房產(chǎn)稅改革進(jìn)入了以立法來推進(jìn)改革的新階段。如何立法,這取決于房產(chǎn)稅的立法取向。
征收個人房產(chǎn)稅是否合理
房產(chǎn)稅改革的核心是對個人非營利性住房征稅。這由此引發(fā)征收個人房產(chǎn)稅在我國是否合理的問題,房產(chǎn)稅立法首先要回答這個問題。
從長遠(yuǎn)看,房產(chǎn)稅改革有利于完善整個稅制、完善地方稅體系和開辟地方政府新的收入來源,有利于地方公共服務(wù)提供與轄區(qū)居民納稅建立更緊密的聯(lián)系。但任何稅收問題都不僅僅是收入問題,尤其是在“稅收焦慮癥”蔓延的情況下,房產(chǎn)稅已經(jīng)變成社會問題,乃至政治問題,僅僅從稅收本身著眼來談合理性和必要性是不夠的。對普通老百姓來說,諸如完善稅制和地方稅體系,替代地方土地財政等之類的說法有如霧里看花,不知所云。在減稅呼聲很大,且社會對稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下,把房產(chǎn)稅改革直接定位到增加地方政府收入是不合適的。個稅調(diào)高免征額(即媒體誤解的起征點(diǎn))至今,要求進(jìn)一步上調(diào)的呼聲仍不少,再通過房產(chǎn)稅從廣大老百姓口袋里掏錢將是十分危險的事情。任何立法,既要有前瞻性視野,更要考慮法律實(shí)施的社會、經(jīng)濟(jì)等方面的約束條件。為什么要征收個人房產(chǎn)稅,一定要對老百姓說清楚征收房產(chǎn)稅的目的。
有兩點(diǎn)是老百姓可以接受的:一是讓占有房產(chǎn)多的人交稅。占有越多,交稅越多。我國當(dāng)前房產(chǎn)占有狀況十分懸殊,有的幾套,甚至幾十套,而有的一套住房也沒有。房產(chǎn)占有狀況也反應(yīng)出我國個人財富差距的狀況。房產(chǎn)占有多,意味著享有的公共服務(wù)也越多,占有的社會資源也越多,交稅是應(yīng)該的,也是合理的。二是抑制在住房消費(fèi)上的奢靡,為社會節(jié)約住房資源和土地資源。這實(shí)際上是對住房消費(fèi)行為的一種調(diào)節(jié),同時也具有對社會財富再分配的作用,還可對住房投機(jī)預(yù)期產(chǎn)生影響。因此,依據(jù)我國的國情,房產(chǎn)稅擴(kuò)展到個人非經(jīng)營性住房是必要的,也是合理的。
房產(chǎn)稅改革立法:從調(diào)節(jié)功能入手
根據(jù)上述對個人住房征收房產(chǎn)稅的目的,我們就不能簡單地從房產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅,是對財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅這樣的學(xué)術(shù)定義來理解我國的房產(chǎn)稅改革的立法取向。我認(rèn)為,我國的房產(chǎn)稅應(yīng)該定位為“調(diào)節(jié)稅”,而不是普遍征收的“國民稅”,不能將房產(chǎn)稅設(shè)計為“見房就征”的所謂財產(chǎn)稅,從而變?yōu)樵黾拥胤截斦杖氲囊粋€當(dāng)前措施。從稅制整體來看,按照收入功能來設(shè)計是基本原則,但這并不妨礙個別稅種按照調(diào)節(jié)功能來設(shè)計。按照調(diào)節(jié)功能設(shè)計個人房產(chǎn)稅,主要體現(xiàn)在三方面的調(diào)節(jié):對住房資源配置的調(diào)節(jié)、對貧富差距的調(diào)節(jié)和對住房投機(jī)的預(yù)期性調(diào)節(jié)。同時,將經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅和非經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅分開來考慮,不宜一鍋煮,以利于房產(chǎn)租賃市場的培育和發(fā)展。
為什么應(yīng)將非經(jīng)營性房產(chǎn)的征稅定位為住房調(diào)節(jié)稅呢?這有以下幾個方面的原因:
第一,中國的現(xiàn)實(shí)國情決定了房產(chǎn)稅改革不能簡單地照搬國外房產(chǎn)稅的做法。
所謂把房產(chǎn)稅打造成為地方的主體稅種,成為地方的重要收入來源在現(xiàn)階段是不現(xiàn)實(shí)的。目前房地產(chǎn)稅占地方稅收入的比重不到7%,更不要說房產(chǎn)稅一個稅種。現(xiàn)行房地產(chǎn)稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果把土地出讓金包括在內(nèi)計算,該比重將更低。即使對個人住房全面征收房產(chǎn)稅,要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源,至少在20年之內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的。
其實(shí),稅收都有一個自然的演進(jìn)過程,不是憑想象通過改革就可以強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)的。例如我國的個人所得稅,也是從調(diào)節(jié)稅演變而來,至今也未能成為普遍征收的稅種,因?yàn)槲覈司杖胨教幱谳^低的階段。等到中產(chǎn)階層壯大了,橄欖型收入結(jié)構(gòu)形成的時候,個稅才談得上是普遍征收的國民稅?,F(xiàn)行的個稅實(shí)際上是“白領(lǐng)稅、金領(lǐng)稅”,與藍(lán)領(lǐng)階層基本無關(guān),納稅人數(shù)占工薪人數(shù)7%左右,93%左右的工薪所得者不繳稅。如果進(jìn)一步提高免征額,個稅將只是一個調(diào)節(jié)金領(lǐng)階層的“金領(lǐng)稅”。繳納房產(chǎn)稅依靠現(xiàn)金收入,如果個稅都不交納,要讓其繳納房產(chǎn)稅顯然是不現(xiàn)實(shí)的。一般而言,房產(chǎn)稅的繳稅面無法大于個稅的繳稅面,否則,居民無力負(fù)擔(dān)??梢姡覈慨a(chǎn)稅現(xiàn)階段不將籌集收入作為改革的主要目的,是更符合國情的定位。
第二,對國內(nèi)居民普遍征收房產(chǎn)稅的條件不具備。稅制的功效要真正實(shí)現(xiàn),依賴于征管能力。
若是做不到,稅制設(shè)計得再好,也是紙上談兵,毫無意義。房產(chǎn)稅面向家庭征收,是對征管的一個極大挑戰(zhàn)。這是一種個性化的征收,因?yàn)槊恳粋€家庭的房產(chǎn)情況不同,家庭狀況也不一樣,征收機(jī)關(guān)必須上門一戶一戶地去核實(shí)、評估、征繳,加上人口流動,其工作量之大將是難以想象的。更不要說,如何定義家庭、給予優(yōu)惠和照顧。此外,住房基礎(chǔ)信息碎片化,整合管理能力低,房地產(chǎn)價值評估基礎(chǔ)薄弱,還有爭議的仲裁,以及仲裁的公正性和可信性等等。在任何一個國家,房產(chǎn)稅都是一個小稅種,但征收成本都很高。同時,需要法治的大環(huán)境。我國當(dāng)前的稅收征管能力有限,普遍開征房產(chǎn)稅存在巨大的操作性風(fēng)險,尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下,甚至可能擴(kuò)大社會的不穩(wěn)定性。從這個角度看,房產(chǎn)稅定位為個人住房調(diào)節(jié)稅,可以大大降低房產(chǎn)稅征管過程中的操作性風(fēng)險以及由此帶來的社會公共風(fēng)險。
第三,需要正確評估和認(rèn)真對待房產(chǎn)稅改革的公共風(fēng)險。
對個人或家庭征稅,其公共風(fēng)險很高。尤其在社會對稅收十分敏感的情況下,更要對房產(chǎn)稅改革做出全面的公共風(fēng)險評估,這包括對經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。在立法決策上,應(yīng)先評估風(fēng)險,然后再看是否有利。如果顛倒順序,可能只是看到了改革的好處,而忽略改革引發(fā)的巨大公共風(fēng)險。從情景分析看,房產(chǎn)稅普遍征收,社會能否接受這種方案,不確定性很大;而對少數(shù)人征稅(投機(jī)、奢侈),不觸及大多數(shù)人,風(fēng)險小。在征收管理上,前者難度大,操作風(fēng)險大;后者難度小,便于實(shí)施,操作風(fēng)險小,而且對房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展、促進(jìn)社會公平有很強(qiáng)的正面作用。
實(shí)際上,上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)運(yùn)行情況也在一定程度上能佐證上述分析。兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)盡管在制度設(shè)計上有差別,但都遵循了一個思想,即保護(hù)大多數(shù)人的既得利益,改革只涉及少數(shù)人。重慶房產(chǎn)稅征收范圍只涉及約10%的人群,主要針對高端業(yè)主和投機(jī)炒房客,并不針對普通老百姓。同時,兩地都考慮個人的住房需求,給予免稅面積扣除。這種定位主要是發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。也正因?yàn)檫@一點(diǎn),房產(chǎn)稅改革在上海和重慶的試點(diǎn)沒有引發(fā)社會震動,公眾沒有抵制。此外,由于納稅人數(shù)量少,也能夠取得較高的征管質(zhì)量,重慶市在個人住房房產(chǎn)稅上實(shí)現(xiàn)了97%的征繳率。
總之,在現(xiàn)階段,中國特色的非經(jīng)營性房產(chǎn)稅只能是個人住房調(diào)節(jié)稅,也可以說是住房消費(fèi)奢侈稅。即這個階段的房產(chǎn)稅是對少數(shù)人擁有的非經(jīng)營性住房(包括自住的和閑置的房產(chǎn))征收,或者說是對富人擁有的多套住房和高檔住房征收,比照人均收入水平比我國高十倍的發(fā)達(dá)國家的做法,對有房產(chǎn)的人普遍征收,隱藏著很大風(fēng)險。
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