本文僅對2004年下半年和2005年上半年東北地區(qū)增值稅轉型試點情況及政策效果進行分析，以期對全國改革有所借鑒。

　　轉型政策效果分析

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　　從一年來的執(zhí)行結果看，增值稅轉型試點對財政收入的影響確實遠比當初預計小。2004年7月1日至2005年6月30日止，三省轉型企業(yè)新增機器設備投資總額510億元，進項稅發(fā)生額40.5億元，實際抵退稅額27.66億元，占同期三省國內增值稅收入的3.61％。即使放開增量抵扣限制，采取全額抵扣辦法，對稅收收入的影響規(guī)模也不過40億元左右，不超過三省全年國內增值稅收入的6%.在城建稅和教育費附加收入方面，根據總局規(guī)定不隨增值稅一并實行先征后退過渡辦法，因此在其稅基不變的情況下，收入不受影響。在企業(yè)所得稅方面，由于折舊年限、折舊方法、實際稅率不易確定，其影響額較難準確測算，但從增值稅減收幅度推算，轉型導致的企業(yè)所得稅增收全年不會超過兩億。因此，東北地區(qū)增值稅轉型初期對財政的影響是可以承受的。

　　但是，增量抵扣的辦法在緩解改革初期財政壓力的同時，也帶來了實際享受退稅的企業(yè)范圍過窄和欠退稅沉積的問題。截止2004年底東北三省實際辦理抵欠和退稅的企業(yè)戶數共9964戶，占全部認定企業(yè)的24.6％，未退稅額為5.36億元，占全部應退固定資產進項稅發(fā)生額的比重為29.56％；截止2005年6月末三省共對3415戶企業(yè)辦理了抵欠和退稅，占全部認定企業(yè)的比重僅為8.33％，未退稅額就達到12.96億元，占同期應退固定資產進項稅發(fā)生額的比例上升為46.54％。這部分未退稅如果不能及時處理，會越積越多，必將對后續(xù)若干年造成沉重的財政壓力。

　?。ǘν顿Y的影響

　　東北地區(qū)增值稅轉型與其他各項扶持政策一起增強了東北企業(yè)對技術改造和設備投資的積極性，活躍了民間投資，并形成“洼地”效應：一是地區(qū)間“政策洼地”，吸引東北三省以外地區(qū)投資向東北流動。如上海通用北盛汽車有限責任公司被東北振興相關優(yōu)惠政策吸引，通過參與重組原金杯通用公司，在沈陽已投資1.43億元建設別克商務車生產線，2004年投產以來，已享受到固定資產進項稅退稅815萬元。二是不同產業(yè)間的“政策洼地”，轉型政策推動了產業(yè)結構的調整，在東北地區(qū)內部引起投資向八大行業(yè)的流動。以遼寧省統(tǒng)計局數據為例，2004年1-5月份遼寧省工業(yè)完成投資193.34億元，其中原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)投資占工業(yè)投資的比重為52%.2005年1-5月份，全省工業(yè)完成投資329.2億元，其中原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)投資占工業(yè)投資的比重為59％，比上年同期比重高出7個百分點。由此可以看出，八大行業(yè)固定資產投資占整個工業(yè)投資總量的比重持續(xù)上升。三是固定資產結構上的“洼地效應”。由于現(xiàn)行的轉型政策僅允許對機器設備所含進項稅進行抵扣，因此必然會對固定資產的投資結構造成影響，引導資金向機器設備傾斜。以遼寧省為例，2004年下半年遼寧省13市（大連除外，下同）轉型企業(yè)的固定資產投資額為147億元，其中機器設備投資額為56億元，占全部固定資產投資額的38.09％；今年上半年13市轉型企業(yè)的固定資產投資額為140.39億元，其中機器設備投資額為83.57億元，占全部固定資產投資額的59.53％。機器設備投資額占全部固定資產投資額的比重提高了21.44個百分點，增值稅轉型政策對投資結構的影響初步顯現(xiàn)。

　?。ㄈζ髽I(yè)的影響

　　從一年來執(zhí)行情況看，轉型政策對處于不同經營周期企業(yè)的影響程度是不同的，并不是所有企業(yè)都能受益。那些處于穩(wěn)定經營期或衰退期的企業(yè)，由于大規(guī)模的產能擴張投資已經結束，因而受益程度并不大。而新辦企業(yè)如果仍處于基建投資期，未投產形成銷售，也不能馬上享受到轉型政策。從實際執(zhí)行情況看，產能膨脹型企業(yè)是受益最大的企業(yè)，轉型政策的出臺恰逢其時。以鞍山鋼鐵集團公司為例，該企業(yè)正處于跨越式發(fā)展階段，增值稅轉型政策的實施，為鞍鋼技術改造和擴大生產規(guī)模投資注入了新的活力。2004年下半年和2005年上半年，得到增值稅轉型退稅款累計5.33億元，及時緩解了資金緊張，推動了技術更新和主業(yè)整合。

　　全國推行的政策建議

　?。ㄒ唬┰圏c期間應進一步擴大允許抵扣的行業(yè)范圍

　　隨著東北地區(qū)振興步伐的加快，能源工業(yè)發(fā)展滯后的問題已經凸現(xiàn)，逐漸成為東北經濟發(fā)展的瓶頸。因此，為了保障東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)，加快基礎性能源工業(yè)建設，解決能源瓶頸問題，同時為在全國推行增值稅轉型積累更具有普遍性的經驗，筆者認為應將電力、煤炭這兩大直接關乎東北老工業(yè)基地后續(xù)發(fā)展的行業(yè)納入試點范圍。

　?。ǘ┤珖D型改革不宜操之過急

　　首先，東北地區(qū)增值稅轉型試點需要一段政策效應釋放期。一方面納稅人對新政策的反應有一段滯后期；另一方面東北的政策“洼地”效應引來的新增投資項目大多數還沒有進入產出期，新辦企業(yè)退稅往往要滯后1年以上。

　　其次，東北地區(qū)的轉型試點需要不斷深入，積累完整的改革經驗和教訓。東北試點初期在選擇實施方案時過多地考慮了財政因素，相對弱化了稅制完善的考慮。改革的最終目標是實現(xiàn)增值稅類型的完全轉型，在具體抵扣方法上實現(xiàn)全行業(yè)范圍全額直接抵扣固定資產進項稅。而目前在東北的轉型試點僅僅是邁出了第一步，如果試點期過短，那么轉型改革過程中的一些深層次問題就不可能完全暴露出來，要想全面總結和歸納東北地區(qū)增值稅轉型試點的經驗和教訓也是不可能的。

　　綜上所述，筆者認為東北地區(qū)增值稅轉型應有適度的試點期，大約3年為宜。在試點期內把轉型改革的幾個階段走完整，逐步擴大試點范圍，最終過渡到直接抵扣的方法，這樣一方面將改革的風險控制在試點區(qū)域內，另一方面使轉型試點政策執(zhí)行的正、負面效果充分顯現(xiàn)，為全國推行增值稅轉型提供盡可能全面和可靠的實踐指導。

　?。ㄈ┰圏c成熟后，全國推行增值稅轉型應一步到位

　　增值稅作為市場經濟條件下普遍課征的流轉稅，其最大優(yōu)點就是稅不重征、稅率單一、便于征管，最大限度地減少稅收對市場機制的扭曲。東北地區(qū)增值稅轉型采取限定行（企）業(yè)范圍、增量抵扣的操作辦法只是試點初期的權宜做法，不宜作為全國推行增值稅轉型的實施方案。

　　首先，從全國推開的企業(yè)范圍看，那種認為全國增值稅轉型采取按照產業(yè)或地區(qū)序列逐步推開的觀點，片面強調增值稅轉型的調控功能，違背了增值稅最基本的中性原則，勢必導致抵扣鏈條的復雜和混亂，降低市場配置資源的效率，增加稅收征管難度。實際上，如果在所有行業(yè)全面實施轉型，受益最大的行業(yè)仍是資本密集型行業(yè)，仍然能夠間接達到促進產業(yè)結構調整的目的，而不必通過犧牲稅制的公平和中性原則來實現(xiàn)。同樣，如果按照地區(qū)序列緩慢推進增值稅轉型，也會導致地區(qū)間為了局部利益進行稅負競爭，不僅破壞了公平的市場經濟環(huán)境，造成區(qū)域間苦樂不均的現(xiàn)象，而且扭曲了稅制改革的初衷。

　　其次，采取增量抵扣辦法雖然能夠緩解改革初期的財政壓力，但會形成另一個類似前兩年“出口退稅欠退稅”的大量債務負擔。從一年來東北試點情況看，轉型初期形成的欠退稅將逐漸積累，積少成多，從而加重后續(xù)若干年的退稅壓力。如果在全國推開時仍采取增量抵扣的方法，其財政風險會更大。因此，增值稅的“中性”特征決定了其不適合作為稅收優(yōu)惠政策使用，應當在東北地區(qū)完整試點的基礎上直接在全國所有行業(yè)推開。

　?。ㄋ模┱w稅制改革應與全國推行增值稅轉型同步進行

　　稅制改革是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。全國推行增值稅轉型只是我國稅制改革重要內容之一。為此，筆者建議在研究和設計全國增值稅轉型方案時，應將其放在整體稅制改革的大背景下加以考慮。

　　1.進一步深化稅制改革

　　根據國家政治、經濟等政策情況，制定我國中、長期稅制改革方案，不斷完善稅制。一是在新一輪稅制改革過程中，降低流轉稅的比重，提高所得稅的比重，最終形成雙主體的稅制結構；二是在全國推行增值稅轉型改革的同時，應積極推進其他稅種的改革，如消費稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、資源稅等，完善稅種結構、稅負結構和收入結構等，從而優(yōu)化我國的稅制結構；三是同步出臺一些改革配套措施，如財政轉移支付制度、財政補貼制度和重新調整共享稅及其分成比例等，彌補地方財政由于增值稅轉型造成的減收，平衡中央財政和地方財政之間的比例，從而調動中央和地方推動稅制改革的積極性。

　　2.進一步擴大增值稅范圍

　　增值稅轉型在全國推行后，應進一步分步、分批擴大其范圍。由于交通運輸、建筑安裝兩個行業(yè)與貨物生產密切相關且在社會再生產中不可或缺，應首先將這兩個行業(yè)改為征收增值稅。從而有效保證稅款抵扣鏈條不被中斷，避免企業(yè)在營業(yè)稅和增值稅之間轉移稅負，防止不法分子利用運輸發(fā)票偷、逃稅款。

　　3.進一步調整部分現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策

　　增值稅轉型在全國推行后，固定資產進項稅額可以憑專用發(fā)票抵扣，從而使部分現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策失去意義。如：出售使用過的固定資產免征增值稅政策，進口設備免稅政策和外資企業(yè)采購國產設備享受增值稅退稅政策，對部分數控機床、模具、鑄件等產品執(zhí)行增值稅先征后返的優(yōu)惠政策等。與增值稅轉型相配套，應將這些優(yōu)惠政策，調整為其他稅種的優(yōu)惠政策，如企業(yè)所得稅政策方面的優(yōu)惠等。

　　4.進一步加強增值稅專用發(fā)票及四小票的管理

　　當前，增值稅管理中最突出的問題是不法分子通過偽造、出售、盜竊、虛開、代開等手段偷、逃、騙稅款的問題。如果消費型增值稅在全國推行后，固定資產進項稅額可以抵扣，而且稅額又較大，在現(xiàn)有的征管條件下，稅收收入的風險和壓力就會加大，稅收管理的難度就會加大。所以，應切實加大對稅收信息化建設的投入，不斷提高稅收征管的科技含量。通過科技手段和精細化管理相結合，進一步加強增值稅專用發(fā)票及運費發(fā)票等四小票的管理，遏制不法分子利用發(fā)票犯罪的發(fā)生，防止和減少國家稅收的流失。