新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府是一個(gè)將外部性內(nèi)部化的組織，并把財(cái)政定義為保證這一組織運(yùn)行的金融手段。而政府能在制度變遷中有效發(fā)揮其穩(wěn)定、協(xié)調(diào)作用是有條件的，即要求政府有強(qiáng)大的動(dòng)員和支配社會(huì)資源的能力。從俄羅斯等國家的改革經(jīng)驗(yàn)來看，轉(zhuǎn)型時(shí)期國家財(cái)政汲取能力下降的情況是普遍的。尤其是中央財(cái)政能力的下降，大大削弱了俄羅斯政府提供公共服務(wù)、重新分配收入、宏觀調(diào)控的能力。中國在轉(zhuǎn)型過程中也出現(xiàn)了國家財(cái)政能力下降的現(xiàn)象，本文將對中國國家財(cái)政存在的問題及其對國有銀行業(yè)產(chǎn)生的影響做出分析。

　　一、中國國家財(cái)政問題分析

　　1.政府的隱性負(fù)債。政府的隱性負(fù)債是指那些并不由法律或政府合同加以規(guī)定，但是由于公眾期望或政治壓力，政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)牡懒x責(zé)任或預(yù)期責(zé)任。政府的隱性負(fù)債主要包括社會(huì)的保障資金，特別是養(yǎng)老金欠款。中國國有資產(chǎn)的形成過程其實(shí)是通過低工資和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”來剝奪工人和農(nóng)民的剩余價(jià)值的過程。因此，當(dāng)這部分人失去勞動(dòng)能力的時(shí)候，由政府為其提供養(yǎng)老保障金是正當(dāng)?shù)�。�?jù)世界銀行1996年預(yù)測，這部分債務(wù)（對工人的歷史欠款）1996年占中國GDP的46％～49％，大約為21468億元～32202億元。

　　2.政府的或然負(fù)債。或然負(fù)債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風(fēng)險(xiǎn)的，當(dāng)私人部門不能抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府必須負(fù)起責(zé)任。這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性使得政府的支出也具有不確定性，或然負(fù)債便產(chǎn)生了。政府的或然負(fù)債目前主要集中在應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)中的不確定性支出。國有四大銀行不是法律意義上的公司，政府對它負(fù)無限責(zé)任，這種所有制結(jié)構(gòu)決定了國有銀行體系不良資產(chǎn)的最終化解必須由政府支付。

　　政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，本質(zhì)上追求義理性最大化（長治久安）。政府在追求這一目標(biāo)的過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)兩難選擇，原因就在于社會(huì)目標(biāo)是長期的，而財(cái)政目標(biāo)是短期的。如果財(cái)政出現(xiàn)問題，即期的負(fù)面效應(yīng)便立即顯現(xiàn)，直接影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此，政府首先要保證財(cái)政的安全。那么在國家汲取財(cái)政能力迅速下降，財(cái)政功能嚴(yán)重弱化的約束條件下，政府如何保持其強(qiáng)大的國家汲取社會(huì)資源的能力呢？

　　二、金融異化為“第二財(cái)政”

　　1.財(cái)政功能的缺位導(dǎo)致金融功能的越位。中國的金融改革是由中央政府推動(dòng)的，起始于財(cái)政的分權(quán)化改革。政府通過財(cái)政輸血的方式來維系國有經(jīng)濟(jì)的成本太高，以至于不得不放松對公有產(chǎn)權(quán)的控制，政府從企業(yè)的利潤所得也不斷減少。為了維持改革的可持續(xù)性，80年代中期，中央政府分拆中國人民銀行，建立了以四大國有銀行為主體，以行政區(qū)劃為網(wǎng)點(diǎn)分布原則的銀行體系。通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段注入國有企業(yè)，并且實(shí)行一系列的金融管制以堵塞“金融剩余”向非國有經(jīng)濟(jì)漏出的“缺口”（朱光華、陳富國2001），這啟動(dòng)了中國金融業(yè)的大發(fā)展。

　　銀行業(yè)的核心功能是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交易，對各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分散風(fēng)險(xiǎn)；盈利模式為買進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)與賣出風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)格差。而國有銀行并沒有形成有效的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，在嚴(yán)格的利率管制下，銀行既沒有自主權(quán)確定其產(chǎn)品的價(jià)格（存款利率管制），也沒有權(quán)利對購買的產(chǎn)品按市場情況確定其競標(biāo)價(jià)格（貸款利率管制）。高風(fēng)險(xiǎn)貸款缺乏高利息補(bǔ)償，處于風(fēng)險(xiǎn)收益不對稱的狀態(tài)，導(dǎo)致了金融發(fā)展的低效率。

　　同期，由于中央財(cái)政能力的下降，不足以繼續(xù)支付地方建設(shè)所需的資金，使得基本建設(shè)投資體制由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為銀行貸款，促使地方政府也開始加強(qiáng)對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的控制，自行組建各類信托投資公司、證券公司，力圖最大程度地動(dòng)員本地儲(chǔ)蓄和吸引外地資金。地方政府注重的是利用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)籌集民間資金，這進(jìn)一步促進(jìn)了中國金融規(guī)模的“高增長”，也加劇了資金配置的“低效率”。

　　財(cái)政與金融理應(yīng)有不同的功能。財(cái)政要實(shí)現(xiàn)公平的目標(biāo)，兼顧效率，而金融應(yīng)當(dāng)以效率為目標(biāo)。但在分權(quán)化改革以后，由于國家財(cái)政能力的下降，中央和地方政府相繼加強(qiáng)了對金融的控制，從而導(dǎo)致了金融功能的越位。

　　2.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)高度正相關(guān)。政府向國有企業(yè)輸血的過程就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加深的過程，但并不必然表現(xiàn)為財(cái)政赤字的擴(kuò)大。1994年頒布的《中國人民銀行法》雖然從制度上割斷了財(cái)政部與中央銀行間的直接融資渠道，財(cái)政、金融工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃，使得財(cái)政與金融的關(guān)聯(lián)度過高，其風(fēng)險(xiǎn)亦高度正相關(guān)。

　　其一是國有銀行的核心資本不足。對商業(yè)銀行來說，隨著存貸款數(shù)額的增加，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)增加是必然的。支持風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)是銀行自有資本（核心資本+附屬資本）。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率至少為8％，核心資本充足率至少為4％，中國人民銀行也規(guī)定商業(yè)銀行的資本充足率不應(yīng)低于8％。1998年財(cái)政發(fā)行2700億30年國債用以補(bǔ)充國有商業(yè)銀行的資本金。這2700億國債由四大銀行認(rèn)購，銀行增加了資產(chǎn)（第二儲(chǔ)備）的同時(shí)也增加了資本金，但把債務(wù)推給了財(cái)政。銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2003年底，四大國有銀行的資本充足率除中國銀行外均不足7％。

　　其二是國有銀行體系的巨額不良資產(chǎn)形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。我國企業(yè)融資總額中90％左右為銀行信貸，而銀行信貸的75％左右又是由四大國有商業(yè)銀行貸出。作為負(fù)有幫助國有企業(yè)脫困任務(wù)的政府附屬機(jī)構(gòu)，國有商業(yè)銀行在過去的20年里積累了大量逾期貸款。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2000年剝離到四家資產(chǎn)管理公司的銀行不良資產(chǎn)合計(jì)13931億元，按照政策不能向資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)移必須由銀行自己沖銷的不良資產(chǎn)至少有3200億元，三家政策性銀行的不良資產(chǎn)在3000億元左右。由于國有商業(yè)銀行迄今尚未有根本性的改革，剝離不良資產(chǎn)的解決方式只是治標(biāo)不治本。2002年7月，國有銀行的不良資產(chǎn)累積到25996億元，占全部貸款的21.99％。截至2003年底，四大銀行的平均不良貸款率為20.3％，大大超過了四大國有商業(yè)銀行的自有資本。

　　一般而言，商業(yè)銀行的流入資金大于流出資金，它就具備了清償能力。由于國有銀行與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體的一致性，導(dǎo)致國有銀行對國有企業(yè)的債權(quán)是軟約束，而居民對國有銀行的債權(quán)卻是硬約束，這極大的影響了國有商業(yè)銀行的清償能力，孕育了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。國有銀行在憑借壟斷地位獲取利潤的同時(shí)，將不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)外化給了政府，成為財(cái)政的或然負(fù)債。

　　其三表現(xiàn)為政府對金融抑制收益的極度依賴。為了擺脫困境，政府只有同時(shí)對實(shí)物資本與金融資源或其一進(jìn)行控制，考慮到成本與便利性的因素，對金融市場的重新抑制成為政府的首選。金融抑制收益是一項(xiàng)隱性的稅收，它是政府部門通過壓制國內(nèi)利率水平以及控制資本流動(dòng)使國內(nèi)融資成本人為降低，進(jìn)而獲取的收益。例如實(shí)行非市場化的低利率，對國有企業(yè)的貸款偏向，證券市場的歧視以及債轉(zhuǎn)股等。通過金融淺化，政府隱性的減少了支出，實(shí)際上增加了收入。資料表明，主要由本幣貶值及利率水平差距帶來的金融抑制收益在1990～1996年間大約為GDP的0.71％以及各項(xiàng)稅收收入的6％。

　　表面化的財(cái)政危機(jī)就是金融危機(jī)，之所以沒有感覺到財(cái)政危機(jī)的到來，是因?yàn)榻鹑诠苤仆七t了金融危機(jī)的到來。1997年當(dāng)金融危機(jī)在東亞蔓延時(shí)，中國由于資本項(xiàng)目不可自由兌換，將金融危機(jī)擋在國門外，但這并不意味著中國金融系統(tǒng)安全。由于中國國家財(cái)政與金融的關(guān)聯(lián)度過高，金融危機(jī)與財(cái)政危機(jī)唇齒相依，而財(cái)政危機(jī)一旦出現(xiàn)則意味著政府危機(jī)。雖然可以通過政府管制的方式控制宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但政府在糾正市場失靈的同時(shí)自身也可能失靈。在轉(zhuǎn)型期間政府身兼兩重身分，一方面是企業(yè)的所有者，一方面是社會(huì)行政管理者，政府就有可能利用它作為社會(huì)管理者的壟斷權(quán)利來謀取它作為所有者的利益，兩方面存在著深刻的沖突。

　　三、化解潛在危機(jī)的幾條建議

　　1.有必要放松對非國有經(jīng)濟(jì)的管制。二十年來，以市場為導(dǎo)向的“非國有經(jīng)濟(jì)”在政府丟卒保車的磨難中成長起來，并對中國的經(jīng)濟(jì)增長起了決定性作用。以1998年為例，非國有經(jīng)濟(jì)部門創(chuàng)造出73％的工業(yè)總產(chǎn)值，63％的GDP和80％的經(jīng)濟(jì)增長。在國有經(jīng)濟(jì)對財(cái)政貢獻(xiàn)為負(fù)的背景下，非國有經(jīng)濟(jì)的增長為政府降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供了擔(dān)保。但是由于政府對國有經(jīng)濟(jì)的偏好，為了保證國有企業(yè)對資源的優(yōu)先利用，政府首先限定了產(chǎn)業(yè)的范圍，將利潤高的行業(yè)交付國有企業(yè)經(jīng)營，并宣布該領(lǐng)域?qū)Ψ菄�有企業(yè)禁止進(jìn)入。例如在電力、郵電、電信、石油、汽車、金融等行業(yè)，民營資本難以進(jìn)入。投資難，籌資也難，這種不公平待遇導(dǎo)致了目前民間投資的衰退，從根本上影響經(jīng)濟(jì)增長的能力。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，無論是拉弗爾曲線，還是馬克思“生產(chǎn)決定分配”理論，以及中國傳統(tǒng)的財(cái)政思想都表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的平穩(wěn)與否是判定財(cái)政是否出現(xiàn)危機(jī)的前提。有鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)給予民營企業(yè)“國民待遇”，為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造公平的外部環(huán)境。

　　2.有必要放松對金融業(yè)的管制。長期以來，在政府管制下的低利率政策、貸款政策使得使用貨幣資本的機(jī)會(huì)成本極低，鼓勵(lì)了資金的浪費(fèi)，降低了投資效率。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，我國目前正按“五先五后”的模式分階段實(shí)施利率市場化改革。利率市場化是我國金融市場化改革的重要一環(huán)，它給了商業(yè)銀行資金定價(jià)自主權(quán)。Fry（1980）采取累計(jì)時(shí)間序列回歸估計(jì)得出，在亞洲，平均實(shí)際利率向均衡利率每上漲1％，經(jīng)濟(jì)增長率將快0.5％；同期，F(xiàn)ry對61個(gè)發(fā)展中國家的儲(chǔ)蓄和投資函數(shù)的研究結(jié)果還顯示，實(shí)際利率每低于均衡利率1％，即意味著實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率將喪失0.5％左右。一套較少管制的金融制度從長期來看肯定有利于市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，有利于公共收入的提高。但從短期來看，它只能弱化政府對公共收入的獲取能力，使政府從金融抑制獲得的收入銳減，這有點(diǎn)類似于“J曲線效應(yīng)”。在人民幣面臨升值壓力和嚴(yán)重資本外逃的背景下，估計(jì)實(shí)行利率市場化后政府的隱性收益將減少100到150億元左右。宏觀調(diào)控的金融深化是有必要的，同時(shí)也需要監(jiān)管部門的配合，沒有監(jiān)管部門的放權(quán)，就無法擺脫政府的強(qiáng)制融資問題，種種金融創(chuàng)新也只能是“違規(guī)經(jīng)營”，也不可能從根本上解決我國銀行體系規(guī)模巨大的不良資產(chǎn)問題。