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政府職能與財(cái)政支出政策(一)

2005-07-29 00:00 來(lái)源:蘇

  財(cái)政支出政策是財(cái)政政策的重要組成部分,也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。那么,在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出政策的取向是什么,或者說(shuō)擔(dān)負(fù)著哪些重要的歷史使命,這是需要深入研究的一個(gè)問(wèn)題。根據(jù)馬克思主義的基本原理,財(cái)政分配導(dǎo)源于政府職能,財(cái)政是政府履行職能的重要物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此,從理論或邏輯上講,研究財(cái)政支出政策需要從政府職能作用的分析入手。有基于此,本文主要對(duì)以下兩個(gè)問(wèn)題作一些探討。

  一、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能作用的基本判斷

  我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制,在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,如何妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系,如何正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政府的職能作用,這不僅是關(guān)系到確保整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革正確方向的一個(gè)重大原則問(wèn)題,而且也是關(guān)系到財(cái)政改革和發(fā)展趨向、確立未來(lái)財(cái)政支出政策的一個(gè)重要理論前提。對(duì)此,我提出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和判斷。

  (一)關(guān)于政府職能內(nèi)涵的界定

  政府的職能是什么?這首先需要全面正確地理解國(guó)家的內(nèi)在屬性。眾所周知,馬克思主義創(chuàng)始人運(yùn)用唯物史觀的理論武器,創(chuàng)立了科學(xué)的國(guó)家學(xué)說(shuō),第一次科學(xué)地揭示了國(guó)家的本質(zhì)及其屬性。馬克思主義認(rèn)為,國(guó)家是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是生產(chǎn)力發(fā)展擺脫了原始落后狀態(tài)出現(xiàn)了階級(jí)對(duì)立狀況下的結(jié)果。國(guó)家就其本質(zhì)而言,是階級(jí)專(zhuān)政的工具,是統(tǒng)治階級(jí)鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的機(jī)關(guān)。這就是國(guó)家的階級(jí)屬性。國(guó)家作為階級(jí)社會(huì)的特有現(xiàn)象,它總是代表統(tǒng)治階級(jí)的利益的。任何國(guó)家都包含著階級(jí)的規(guī)定性,不包含階級(jí)規(guī)定性的國(guó)家是不存在的。因?yàn)閲?guó)家之所以成為必要,就在于社會(huì)存在階級(jí)沖突而又無(wú)力擺脫這種沖突,只有國(guó)家的力量才能緩和沖突。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中寫(xiě)道:“國(guó)家是表示:這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面,這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí),不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一個(gè)表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi);這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上并且同社會(huì)脫離的力量,就是國(guó)家!瘪R克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)并沒(méi)有分析到此為止,馬克思主義在揭示國(guó)家的階級(jí)屬性的同時(shí),還揭示了國(guó)家的社會(huì)屬性,這就是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的利益,還需要介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)公共事務(wù)管理。恩格斯在《反社林論》中系統(tǒng)地闡述過(guò)這個(gè)觀點(diǎn)。他說(shuō):“一切政治權(quán)利起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的職能為基礎(chǔ)的,”“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去!边@說(shuō)明,任何一種社會(huì)制度的國(guó)家都是建筑在一定規(guī)模的社會(huì)公共事務(wù)的基礎(chǔ)上的,只是由于生產(chǎn)力水平的制約,不同時(shí)代、不同社會(huì)、哪一個(gè)時(shí)期,也不論公共事務(wù)規(guī)模的大小,履行社會(huì)公共事務(wù)管理的職能,都是國(guó)家不可或缺的。馬克思在分析古代印度社會(huì)時(shí),就反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“公共工程部門(mén)”的重要性,它對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,緩和社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治利益具有重要意義。由此可見(jiàn),國(guó)家客觀上具有雙重屬性,即是階級(jí)性和社會(huì)性的統(tǒng)一體,二者相互依存,不能彼此代替。由國(guó)家的雙重屬性所決定,作為執(zhí)行和體現(xiàn)國(guó)家意志的政府的職能也決不可能是單一的,它必須適應(yīng)國(guó)家的本質(zhì)規(guī)定性或國(guó)家的內(nèi)在屬性。國(guó)家的階級(jí)屬性規(guī)定政府必須用政治暴力消滅敵對(duì)階級(jí),鎮(zhèn)壓敵對(duì)分子,鞏固國(guó)家政權(quán),以及維護(hù)國(guó)家主權(quán),防止外來(lái)侵略;國(guó)家的社會(huì)屬性規(guī)定政府必須實(shí)施對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)公共事務(wù)的管理。具體講,政府職能主要包括三個(gè)方面:一是政治職能。主要是運(yùn)用政治暴力(包括專(zhuān)政機(jī)關(guān)和軍事手段),維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位和基本利益,維護(hù)本國(guó)在國(guó)際上的主權(quán)和利益。二是經(jīng)濟(jì)職能。主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段,干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀政策目標(biāo),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。三是公共職能。主要是管理社會(huì)公共事務(wù)和發(fā)展社會(huì)文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等事業(yè),以適應(yīng)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的需要。

  從長(zhǎng)期歷史進(jìn)程分析,隨著人類(lèi)社會(huì)的演進(jìn)和生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高,國(guó)家屬性及其政府職能也出現(xiàn)了明顯的發(fā)展變化趨勢(shì),其基本特征是:國(guó)家的階級(jí)屬性和政府的政治職能處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài),而國(guó)家的社會(huì)屬性和政府的經(jīng)濟(jì)職能、公共職能不斷上升。即是說(shuō),從廣義上講,政府的職能作用伴著時(shí)代節(jié)拍處于擴(kuò)大化的趨勢(shì)。這與不同社會(huì)歷史時(shí)期的生產(chǎn)力發(fā)展水平及在此基礎(chǔ)上形成的一定生產(chǎn)關(guān)系存在著密不可分的聯(lián)系,同時(shí),政府職能的擴(kuò)大,對(duì)于加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展,促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的文明進(jìn)步,起到了重要作用。

 。ǘ╆P(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討?yīng)?/P>

  政府與市場(chǎng)的關(guān)系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)核心問(wèn)題,也是決定政府職能范圍的基本前提。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡看,人們對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐步深化和理性,但在當(dāng)今世界范圍內(nèi),這仍是一個(gè)處于不斷探索和實(shí)踐的重大課題。

  西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有幾百年歷史,政府與市場(chǎng)的關(guān)系也在發(fā)生變化,從總體發(fā)展趨勢(shì)考察,普遍經(jīng)歷了由傳統(tǒng)自由放任到現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)的變化過(guò)程,政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能作用不斷增強(qiáng)。當(dāng)資本主義處于自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期,以亞當(dāng)。斯密為代表的一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家,竭力主張“自由放任”的經(jīng)濟(jì)政策,盡可能地縮小政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)限,認(rèn)為政府應(yīng)扮演“守夜人”的角色,政府最好的經(jīng)濟(jì)政策就是讓市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”自由調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,而政府的職能作用僅僅限于行政、司法及建設(shè)維持必要的公共工程設(shè)施。資本主義發(fā)展到壟斷階級(jí)后,自由競(jìng)爭(zhēng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制被不斷出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)所打亂,事實(shí)上宣告了古典學(xué)派“自由放任”政策的破產(chǎn)。本世紀(jì)30年代資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟(jì)危機(jī),生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇達(dá)到前所未有的程度,正是在這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境和背景下,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的學(xué)說(shuō)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,凱恩思主義應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯認(rèn)為,市場(chǎng)并非象古典學(xué)派所說(shuō)的那樣可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)均衡,國(guó)民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要原因在于總需求不足,政府不應(yīng)該再是社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的消極保護(hù)者,而應(yīng)作為積極的干預(yù)者。凱恩斯主義出現(xiàn)后,很快成為資本主義國(guó)家政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策基礎(chǔ),在一定程度上緩解了周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的社會(huì)矛盾。本世紀(jì)70年代以來(lái),西方國(guó)家面臨著新的問(wèn)題,即通脹加劇和失業(yè)增加的“滯脹”現(xiàn)象,凱恩斯主義的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的主張和政策顯得于事無(wú)補(bǔ),主張修復(fù)“看不見(jiàn)的手”,加強(qiáng)市場(chǎng)作用、減少政府干預(yù)的呼聲日漸高漲。在這樣的背景下,產(chǎn)生于30年代的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得了較大發(fā)展。新自由主義思潮主要是由貨幣學(xué)派、供給學(xué)派、新制度學(xué)派和公共選擇學(xué)派等組成的理論體系。他們提出“政府失效”概念,積極提倡自由企業(yè)制度,強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)機(jī)制重新成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本調(diào)節(jié)機(jī)制,加強(qiáng)市場(chǎng)的作用。但鑒于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn),新自由主義者也不可能完全否定政府干預(yù)的作用,實(shí)踐中也沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家的政策調(diào)控返回到過(guò)去傳統(tǒng)的自由放任的老路。恰恰相反,現(xiàn)代西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行仍都是建立在政府適當(dāng)干預(yù)的基礎(chǔ)上的,政府職能及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的滲透力表現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。

  從理論上分析,在現(xiàn)代社會(huì)的政府與市場(chǎng)關(guān)系中,政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)具有客觀必然性,這是由市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在特征所決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源配置的一種基本方式,其實(shí)質(zhì)是通過(guò)運(yùn)用價(jià)值規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,具有刺激生產(chǎn)、調(diào)節(jié)供求、提高效率等積極作用。但市場(chǎng)機(jī)制也不是萬(wàn)能的,存在內(nèi)在的缺陷。單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)只能解決市場(chǎng)微觀平衡問(wèn)題而不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡問(wèn)題。由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有盲目性、自發(fā)性、滯后性的傾向,還容易帶來(lái)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的周期性波動(dòng);市場(chǎng)機(jī)制只能反映現(xiàn)有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu),而不能有效反映和解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和結(jié)構(gòu),市場(chǎng)機(jī)制對(duì)有些部門(mén)的生產(chǎn)具有較強(qiáng)的外部性特征;市場(chǎng)機(jī)制的有效利用是以充分競(jìng)爭(zhēng)或完全競(jìng)爭(zhēng)為前提的,但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)往往是不完全競(jìng)爭(zhēng)甚至出現(xiàn)壟斷;市場(chǎng)機(jī)制以優(yōu)勝劣汰、適者生存為原則,這固然有助于提高效率,但這種競(jìng)爭(zhēng)的原則會(huì)導(dǎo)致收入分配中嚴(yán)重的收入不均和兩級(jí)分化現(xiàn)象,加劇社會(huì)矛盾和沖突;社會(huì)產(chǎn)品可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品,但由行公共產(chǎn)品具有非排它性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征,因此公共產(chǎn)品既不能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供,也不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制加以分配。市場(chǎng)機(jī)制的這些缺陷及其失靈,決定了單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以確定資源配置的合理化,也難以促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,因而有必要需要政府介入,干預(yù)經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)代西方著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第十四版中明確指出,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主要是出于三方面的考慮:一是力圖矯正市場(chǎng)失靈,以提高效率;二是規(guī)劃利用稅收和支出向特殊群體進(jìn)行收入再分配,以促進(jìn)公平;三是依靠稅收、支出和貨幣量進(jìn)行調(diào)控,以支持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,包括減少失業(yè),降低通貨膨脹,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這就不僅闡述了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的必要性,而且還揭示了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要目標(biāo)和基本職能所在。

  世界銀行1997年年度發(fā)展報(bào)告以《變革世界中的政府》為題,專(zhuān)門(mén)研究現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用,其研究重要和內(nèi)容是:重新思考政府的作用,政府發(fā)揮了哪些作用,如何更好地發(fā)揮政府的作用。該報(bào)告在對(duì)世界各國(guó)政府作用歷史考察和現(xiàn)實(shí)分析的基礎(chǔ)上,提出了幾個(gè)值得重視的理論觀點(diǎn):1.一個(gè)有效的政府對(duì)于提供商品和服務(wù)——“以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)——是不必可少的,這些商品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮,使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活,沒(méi)有一個(gè)有效的政府,不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。2.有效的政府包括哪些內(nèi)容,這在不同的國(guó)家及不同的發(fā)展階段相差極大。3.在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)中,政府的規(guī)模和職責(zé)范圍大幅度擴(kuò)大,工業(yè)國(guó)尤其明顯。第二次世界大戰(zhàn)之前政府的擴(kuò)張,除其它因素外,主要原因是必須解決因大蕭條帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體系中的沉重負(fù)擔(dān)問(wèn)題。戰(zhàn)后對(duì)政府的信心培育了對(duì)政府的需求,要求它做更多的工作。工業(yè)國(guó)中福利國(guó)家增多了,而許多發(fā)展中國(guó)家采納了政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。其結(jié)果是,全世界各國(guó)政府的規(guī)模及其管轄事務(wù)范圍都極度擴(kuò)張。4.政府”選擇做什么和不做什么是至關(guān)重要的“,”有五項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù)處于每個(gè)政府使命的核心地位,如果這五項(xiàng)任務(wù)完不成,就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展“。報(bào)告認(rèn)為,政府面臨的這五項(xiàng)基礎(chǔ)任務(wù):一是建立法律基礎(chǔ);二是保持非扭曲性的政策環(huán)境,包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;三是投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè);四是保護(hù)承受力差的階層;五是保護(hù)環(huán)境。世行報(bào)告提出的政府的具體職責(zé)和任務(wù)是否全面和科學(xué),尚待進(jìn)一步深入研究,但該報(bào)告重視肯定政府職能作用的觀點(diǎn)及其建立在世界各國(guó)大量歷史實(shí)證材料分析基礎(chǔ)上得出的政府職能作用呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的結(jié)論是十分重要的。正是基于上述觀點(diǎn)和分析,世界銀行行長(zhǎng)詹姆斯。D.沃爾芬森非常深刻地指出:”一個(gè)最低綱領(lǐng)派政府做不出壞事情,但也做不出什么有益的事情來(lái)!斑@表明,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下,政府決不是管得越少越好,一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制,必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)作用這只”看不見(jiàn)的手“和政府作用這只”看得見(jiàn)的手“的有機(jī)結(jié)合,這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府與市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)本質(zhì)特征,也是世行這份專(zhuān)題報(bào)告給我們的最大啟示。

 。ㄈ╆P(guān)于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能作用的認(rèn)識(shí)

  中國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期,改革的基本目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制。如何按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般要求,并依據(jù)中國(guó)國(guó)情,處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府宏觀調(diào)控的職能作用,這是需要深入研究的問(wèn)題。

  首先,我認(rèn)為,在我國(guó),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是自由經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用也并不是讓市場(chǎng)支配一切,相反社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種有政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式,而且我國(guó)政府宏觀調(diào)控的職能作用比西方一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更加突出和重要。之所以這樣講,主要是出于以下幾點(diǎn)考慮:其一,市場(chǎng)機(jī)制有積極作用,但市場(chǎng)決不是萬(wàn)能的,僅僅依靠市場(chǎng)力量難以確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。特別是在我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育還不夠、各種市場(chǎng)因素素質(zhì)還不高的情況下,一味放任讓市場(chǎng)盲目地誤導(dǎo)資源配置,對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面效應(yīng)。因此,我國(guó)在市場(chǎng)化的改革中,政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)職能作用不可缺少,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能是“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。其二,當(dāng)今世界上沒(méi)有百分之百的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),所有西方國(guó)家都用相當(dāng)?shù)恼深A(yù)手段來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì),政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的職能作用日漸重要。其調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要做法有:制訂經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,確定經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo);運(yùn)作稅收、金融等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行間接干預(yù),確保整個(gè)經(jīng)濟(jì)基本上符合經(jīng)濟(jì)計(jì)劃;制訂有關(guān)法律規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng);在不同時(shí)期制訂不同的產(chǎn)業(yè)政策,合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);發(fā)揮民間各個(gè)行業(yè)中介組織的職能和作用,架起企業(yè)與政府、微觀經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系橋梁。這說(shuō)明,現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),是一種既要市場(chǎng)調(diào)節(jié)又有政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)模式。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為基礎(chǔ),在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中,公有經(jīng)濟(jì)始終占據(jù)主導(dǎo)地位。這一基本國(guó)情決定了我國(guó)的政府職能比西方國(guó)家要寬泛得多。其三,實(shí)行政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),是后發(fā)展國(guó)家實(shí)施趕超戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗(yàn)日本和韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及其它新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)都證明,后發(fā)展國(guó)家要實(shí)施趕超戰(zhàn)略,在較短的時(shí)間內(nèi)走完發(fā)達(dá)國(guó)家用二三百年走過(guò)的道路,必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,依靠國(guó)家的力量來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足,把資源集中配置到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)的方面。如果沒(méi)有政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控,僅僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié),那么,工業(yè)化發(fā)展必然要走一條漫長(zhǎng)的道路,既先是大量低水平的重復(fù)建設(shè),然后再通過(guò)競(jìng)爭(zhēng),不斷提高生產(chǎn)的技術(shù)水平和集中程度。這樣,后發(fā)展的優(yōu)勢(shì)就不可能得以發(fā)揮。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家,要發(fā)揮后發(fā)展國(guó)家的優(yōu)勢(shì),加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就必須借鑒國(guó)際上后發(fā)展國(guó)家實(shí)行政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,從而加速工業(yè)化的進(jìn)程。其四,中國(guó)國(guó)情和所處的發(fā)展階段決定了中國(guó)政府的宏觀調(diào)控職能更加重要。中國(guó)是一個(gè)擁有12億人口的發(fā)展中的大國(guó),各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的差異都很大,又處于在新舊體制轉(zhuǎn)軌的劇烈變革時(shí)期,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期面臨著人口眾多、人均資源相對(duì)不足、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)等問(wèn)題。中國(guó)國(guó)情的特殊性、復(fù)雜性、體制轉(zhuǎn)軌面臨任務(wù)的艱巨性,是任何一個(gè)國(guó)家所不能比擬的,僅靠市場(chǎng)機(jī)制解決不了未來(lái)我國(guó)工業(yè)化發(fā)展面臨的難題,也實(shí)現(xiàn)不了體制轉(zhuǎn)軌的戰(zhàn)略性任務(wù)。因此,在我國(guó),強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控具有特殊的重要性。由上述分析可以看出,在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的經(jīng)濟(jì)職能作用不是可有可無(wú),無(wú)論是從當(dāng)代世界范圍看,還是從中國(guó)特定國(guó)情看,市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控都是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)組成部分,二者既不能分開(kāi),更不能對(duì)立。鄧小平同志深刻地指出,計(jì)劃和市場(chǎng)都是資源配置的手段。政府運(yùn)用計(jì)劃、財(cái)政、金融等宏觀調(diào)控手段補(bǔ)充市場(chǎng)的缺陷和不足,是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展所必需的。我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),并不是說(shuō)政府可以撒手不管,而是要求政府的宏觀調(diào)控更有水平、更有成效,盡可能少走彎路,減少或者避免重大的決策失誤。

  其次,我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,宏觀地分析,當(dāng)前我國(guó)的政府職能既存在“越位”的情況,管了許多不該管的事,同時(shí)也存在“缺位”的情況,有不少該管而沒(méi)有管好的事。這兩種情況都在相當(dāng)程度上制約著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的進(jìn)程。因此,今后進(jìn)一步調(diào)整和健全政府調(diào)控職能成為正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系面臨的當(dāng)務(wù)之急。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府的職能包羅萬(wàn)象,對(duì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行全面的和高度集中的計(jì)劃管理,財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支,物資統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和計(jì)劃分配,產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格幾乎全部由政府統(tǒng)一制度,市場(chǎng)只在消費(fèi)品流通方面發(fā)揮有限的調(diào)節(jié)作用,企業(yè)成了政府的附屬物,使整個(gè)經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)和活力。80年代以來(lái)我國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)化取向的改革,采取了擴(kuò)大地方和企業(yè)自主權(quán)的改革措施,擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展。但必須看到,政府職能的轉(zhuǎn)變至今尚未到得根本性突破,在諸方面仍保留了傳統(tǒng)體制的色彩。目前政企不分的問(wèn)題仍然相當(dāng)突出,政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)仍然過(guò)多,管了不少應(yīng)由企業(yè)決策、經(jīng)濟(jì)的事,國(guó)有企業(yè)尚未真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。就政府調(diào)控部門(mén)而言也存在問(wèn)題,機(jī)構(gòu)重疊,層次過(guò)多,職能交叉,結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)基本上是按照產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)模式和部門(mén)管理原則設(shè)置的,直接管企業(yè)、管產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)過(guò)多,分工過(guò)細(xì)。政府的整體功能配置缺乏科學(xué)性,主要局限在對(duì)企業(yè)分錢(qián)、分物、定指標(biāo)、批項(xiàng)目,陷于事務(wù)主度而不能自拔。結(jié)果是機(jī)構(gòu)龐大臃腫,職責(zé)交叉不清,人浮于事,手續(xù)繁雜,互相扯皮,官僚主義嚴(yán)重,政府整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下。另一方面,政府的宏觀職能發(fā)揮和運(yùn)用不夠,尤其是由于政府財(cái)政匱乏,調(diào)控經(jīng)濟(jì)缺乏有力的經(jīng)濟(jì)手段,從而難以有效地實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)。社會(huì)公共公益事業(yè)發(fā)展滯后,從基礎(chǔ)設(shè)施到文教衛(wèi)生以及社會(huì)保障都有很多欠賬,這都會(huì)影響和制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

  根據(jù)以上分析,無(wú)論是從理論上講,還是從現(xiàn)實(shí)看,我國(guó)政府職能需要進(jìn)一步調(diào)整和完善,其基本原則趨向是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,政府應(yīng)該從微觀的過(guò)多過(guò)細(xì)的管理中解脫出來(lái),與此同時(shí),著力強(qiáng)化宏觀政策調(diào)控,從而實(shí)現(xiàn)職能歸位。具體講,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,我國(guó)政府宏觀調(diào)控職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是制訂經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策,提出發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié);二是培育市場(chǎng)體系,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng),調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境;三是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制,加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值;四是運(yùn)用法律手段監(jiān)督各部門(mén)、各企業(yè)、各單位遵守國(guó)家法律、法規(guī)和紀(jì)律,保護(hù)國(guó)家利益和人民利益,等等。

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