摘要：我國(guó)環(huán)境財(cái)政支出在治理環(huán)境污染、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中發(fā)揮了重大的作用，但由于環(huán)境財(cái)政支出納入預(yù)算管理的時(shí)間不長(zhǎng)，還存在著環(huán)境污染治理支出不足，環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足，環(huán)境科技投入不足等問(wèn)題，對(duì)此，本文提出要理順環(huán)境保護(hù)支出中的事權(quán)，并加強(qiáng)環(huán)境財(cái)政支出的預(yù)算管理。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境財(cái)政支出；事權(quán)；預(yù)算管理

　　一、環(huán)境財(cái)政支出概述

　　環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出，即環(huán)境保護(hù)支出中政府投入的部分，用于實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境保護(hù)職能和解決各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題的那部分財(cái)政資金。我國(guó)從2007年1月1日起根據(jù)財(cái)政部制定的《政府收支分類(lèi)改革方案》和《2007年政府收支分類(lèi)科目》全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革。在17類(lèi)“支出功能分類(lèi)科目”中首次單獨(dú)設(shè)立了“211環(huán)境保護(hù)”支出功能科目，主要反映政府在履行環(huán)境保護(hù)職能所發(fā)生的支出。“211環(huán)境保護(hù)”支出功能科目具體包括：環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、其他環(huán)境保護(hù)支出等。

　　二、我國(guó)環(huán)境財(cái)政支出現(xiàn)狀

　　目前的預(yù)算管理體制中已有了環(huán)境保護(hù)的支出項(xiàng)目，但由于改革是漸進(jìn)性的，改革前的舊科目與新科目并未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，無(wú)法進(jìn)行比較。另外，統(tǒng)計(jì)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)資金的數(shù)據(jù)也沒(méi)有按照財(cái)政資金和非財(cái)政資金的分類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，所以很難直接從國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中精確了解環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出具體情況。但有研究表明，我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資中各級(jí)政府和公共部門(mén)的投入已經(jīng)占到了70%以上（鄒首民等，2005）。因此，在下面的分析中以環(huán)保投資為對(duì)象進(jìn)行分析。

　　20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)對(duì)污染控制基本沒(méi)有投入，與環(huán)境有關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也非常有限。80年代以后，我國(guó)將環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，但整體投入偏少，“六五”至“八五”期間，全社會(huì)環(huán)境保護(hù)投入只占同期GNP的0.7%左右。

　　從“九五”時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)政府高度重視環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境保護(hù)投資呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。整個(gè)“九五”期間環(huán)境保護(hù)投資3600億元，是“八五”期間環(huán)境保護(hù)投資的0.93%。其中，1999年的環(huán)保投入820億元，占GDP的比重首次突破1%。“十五”期間，全國(guó)環(huán)境污染治理投資猛增至8398.3億元，比“九五”時(shí)期增長(zhǎng)1.33倍，占同期GDP的比重進(jìn)一步達(dá)到1.18%。為實(shí)現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，“十一五”期間全國(guó)環(huán)保投資約需占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.35%。

　　再?gòu)脑鲩L(zhǎng)率指標(biāo)看，“十五”期間我國(guó)環(huán)保投資的年均增長(zhǎng)速度達(dá)到18.8%，已經(jīng)高于同期GDP的9.5%的增長(zhǎng)速度，但是卻大大低于同期固定資產(chǎn)22%的年均增長(zhǎng)速度，而且環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例在2001-2007年總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這說(shuō)明在固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)保投資并沒(méi)有同步跟上，在一輪又一輪固定資產(chǎn)投資熱潮中，對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資卻偏冷。而環(huán)保投資欠賬將會(huì)越積越多，環(huán)境形勢(shì)將會(huì)越發(fā)嚴(yán)峻。據(jù)曲格平（1997）估計(jì)，工業(yè)污治欠賬約在1500—2000億元，城市與污染控制有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬至少有3000億元，環(huán)境保護(hù)投資的歷史欠賬總數(shù)約在5000億元左右。要彌補(bǔ)這些投資，要求環(huán)境保護(hù)投資進(jìn)一步增加。

　　三、我國(guó)環(huán)境財(cái)政支出存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┪廴就顿Y支出總量不足。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占GDP的1%～2%，其中美國(guó)為2%，日本為2%～3%，德國(guó)為2.1%。盡管我國(guó)的財(cái)政環(huán)保投資在逐年增加，“十五”期間的環(huán)保投資仍然只是接近發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)20世紀(jì)70年代的水平。中國(guó)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出，一定程度上還只是“問(wèn)題”導(dǎo)向的應(yīng)急投資。盡管中國(guó)近年來(lái)環(huán)境保護(hù)的投資總量不斷攀升，但與控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的需求差異較大。

　　（二）環(huán)保部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足，環(huán)境科技投入不足。排污費(fèi)改革后環(huán)保系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)保障情況比較嚴(yán)峻，尤其是中西部地區(qū)，基層環(huán)保局以及執(zhí)法和能力建設(shè)等費(fèi)用受到的影響較大。隨著環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、排污核定、征收排污費(fèi)、污染事故處理等一線執(zhí)法力度加大，相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)費(fèi)保障要求更高。原來(lái)完全或大部分依賴(lài)排污費(fèi)的市、縣級(jí)環(huán)保部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)受排污費(fèi)改革沖擊較大，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)缺乏，與不斷增長(zhǎng)的環(huán)保工作量形成較大反差，難以保障開(kāi)展環(huán)保正常工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，也間接造成了違規(guī)使用排污費(fèi)的問(wèn)題。

　　解決環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，最終要依靠環(huán)境科技的創(chuàng)新和進(jìn)步，這就需要加大對(duì)環(huán)境科技的投入。重要的依據(jù)是06年召開(kāi)的科技大會(huì)，國(guó)務(wù)院頒布了中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要，綱要特別把發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護(hù)技術(shù)放在優(yōu)先位置，并將環(huán)境列為11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，并規(guī)劃了方向。但是由于我國(guó)起步較晚，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，與我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境狀況相比，我國(guó)的環(huán)境科技投入還是不足的。

　　四、對(duì)策分析

　�。ㄒ唬├眄槶h(huán)境保護(hù)支出中的事權(quán)。政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)權(quán)益”的原則。影響范圍限于特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，屬于地方性環(huán)境服務(wù)，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)；如果環(huán)境影響范圍是跨行政區(qū)的，甚至是全國(guó)范圍的，就是全國(guó)性公共物品，應(yīng)該由中央政府管理。中央政府環(huán)境事權(quán)主要是解決具有跨行政區(qū)、跨代際、具有明顯外部性特征的國(guó)家環(huán)境事務(wù)。

　　目前，由于中央與地方、政府與市場(chǎng)之間的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不明確，一些應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)、具有國(guó)家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如跨省流域水環(huán)境治理、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國(guó)際環(huán)境公約履約等，嚴(yán)重缺乏環(huán)境財(cái)政的支持。同時(shí)，一些應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)、具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如地方管轄的水環(huán)境治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都需要地方財(cái)政安排。所以，要統(tǒng)籌考慮國(guó)家需求和地方實(shí)際，分時(shí)期明確環(huán)境保護(hù)支出中的事權(quán)，理順財(cái)權(quán)，為國(guó)家財(cái)政資金介入環(huán)境保護(hù)明確方向和重點(diǎn)。

　　（二）加強(qiáng)環(huán)境財(cái)政支出的預(yù)算管理。

　　1、做實(shí)環(huán)境預(yù)算科目。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算支出科目中，當(dāng)前的主要任務(wù)是將其做實(shí)，確保“有渠有水，源源不斷”。為此，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制顯得尤為重要。構(gòu)建環(huán)保支出與GDP、財(cái)政收入增長(zhǎng)的雙聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保環(huán)�？颇恐С鲱~的增幅高于GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，并將新增財(cái)力更多地用于環(huán)境保護(hù)。

　　2、強(qiáng)化地方財(cái)政對(duì)環(huán)保的預(yù)算投入。為了落實(shí)相關(guān)政府部門(mén)和行政官員的環(huán)保責(zé)任，在預(yù)算討論的環(huán)節(jié)，要確立環(huán)保支出的優(yōu)先和重點(diǎn)保障地位，設(shè)定具有約束力的投入目標(biāo)要求。預(yù)算安排和執(zhí)行的環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照相關(guān)制度和操作規(guī)程，確保環(huán)保預(yù)算資金安全，有效地用于環(huán)保支出。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]李向春.我國(guó)環(huán)境保護(hù)支出政策分析[J].河北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2008；（5）

　　[2]蘇明，劉軍民，張潔.促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政政策研究[J].財(cái)政研究，2008；(7)

　　[3]湯天滋.建立環(huán)境財(cái)政體系的幾點(diǎn)構(gòu)想[J].財(cái)政研究，2006；（10）

　　[4]葛察忠，王金南，高樹(shù)婷.環(huán)境稅收與公共財(cái)政[C].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2006