「 作 者」徐國榮

　　「作者簡介」徐國榮　江西財經(jīng)大學成人教育學院

　　「摘 要 題」財苑縱橫

　　「 正 文」一、調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構的總體構想

　　1.目標。按照社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政理論對財政支出結構的客觀需要，并根據(jù)財政供給的基本范圍以及需要和可能相結合的原則，我國近、中期調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構的總體目標應為：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，合理界定公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，明確政府職能，充分保障社會公共需要，加強財政資金管理，提高財政資金使用效率，促進財政法制化建設。從財政支出職能結構來看，在現(xiàn)行支出結構的基礎上，經(jīng)濟建設支出比重應逐步下降，行政管理費支出比重降中趨穩(wěn)，社會文教費支出逐步增加等。要逐步降低政府購買性支出占財政支出的比重，提高轉移性支出所占比重。當然，財政支出結構的目標不是也不可能一步到位，需逐步實施，系統(tǒng)推進。

　　2.原則。在現(xiàn)階段調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結構應遵循以下幾個原則：一是體現(xiàn)政府職能原則。財政支出結構與政府職能存在緊密聯(lián)系，政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府通過財政參與社會資源配置，彌補市場缺陷，為社會提供必不可少的服務。因此，財政職能必須服從于政府的職能，財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

　　二是體現(xiàn)社會公共需要原則。我國財政改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政。社會公共需要是公共財政理論的基石，規(guī)范財政支出結構應體現(xiàn)社會公共需要，財政支出范圍應與社會公共需要相符。在調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構中，必須以公共需要為原則來界定和規(guī)范財政行為。

　　三是體現(xiàn)社會效益最大化原則。效益涉及經(jīng)濟效益和社會效益，經(jīng)濟效益大都可由市場解決，優(yōu)化財政支出結構應特別注重社會效益最大化原則。公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，因其社會效益最高，應首先保證這部分支出，然后再安排準公共產(chǎn)品財政負擔的部分。政府應根據(jù)公共產(chǎn)品社會效益的不同，分層次、有重點地確定財政支出范圍。

　　四是注重財政支出結構相互協(xié)調(diào)原則。財政支出結構的協(xié)調(diào)主要指結構內(nèi)部各個要素的相互適應，是明確支出重點與非重點的平衡發(fā)展，而不是各個要素不分主次的平均發(fā)展。在不同的條件下，各要素在財政支出結構中的地位不同，有著明確的主與次、重點與非重點的分別。支出結構的協(xié)調(diào)是動態(tài)的協(xié)調(diào)，是支出各要素在承認差別的基礎上實現(xiàn)各支出要素之間相互促進的發(fā)展。五是體現(xiàn)財權與事權相統(tǒng)一原則。財政支出結構按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政支出，由于各級政府職責權限不同，財政支出范圍也不同，即事權與財權應相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權，根據(jù)各自事權確定相應的財權。在明確財政職責范圍的前提下，合理、科學地劃分中央與地方的支出范圍。

　　3.總體思路調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結構的前提是科學界定我國財政支出的范圍，明確政府及財政應當承擔什么事務，應重點支持什么，重點控制什么等等。因此，我國財政支出調(diào)整的總體思路可作以下考慮：（1）確保國家政權建設支出需要，保證國家機器正常運轉。政權建設支出屬社會公共需要支出，市場機制無法滿足，只能由政府財政通過稅收籌集資金予以解決。（2）增加社會保障支出。近年來，我國財政用于社會保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重較低、社會保障覆蓋面較窄的問題，這難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。各級財政應進一步加大社會保障的投入。（3）加大對社會公益事業(yè)的支持力度。社會公益事業(yè)具有較強的社會效益，私人投資者通常不愿介入或介入不充分，政府財政對社會公益事業(yè)的支持，有利于促進社會事業(yè)進步，提高人民生活水平和改善生活環(huán)境。（4）退出一般競爭性領域，加大對基礎設施建設、基礎產(chǎn)業(yè)的支持力度。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政理論的客觀要求，財政預算內(nèi)投資要退出“競爭性”領域，逐步讓位于市場，財政主要增加對能源、交通等基礎設施以及基礎研究、環(huán)境保護等方面的投資。

　　二、調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結構的對策思考

　　根據(jù)上述財政支出結構調(diào)整和優(yōu)化的原則及總體思路，針對目前財政支出結構存在的問題，在近、中期應采取下列對策：1.逐步解決行政事業(yè)經(jīng)費增長過快的問題行政管理、外交、公檢法等部門執(zhí)行社會管理的必要經(jīng)費支出是國家機器正常運轉的基本需要，屬于公共需要，是財政必須保證的部分。但我國行政管理費支出與世界各國相比較高，2000年達17.42%，增長速度超過同期GDP增長速度。針對我國現(xiàn)狀，可采取如下改革措施：（1）進一步精減機構，控制行政編制，提高行政支出效率。1998年以來我國進行政府機構改革，精簡了機構人員，但仍然存在機構重疊龐大、人浮于事的現(xiàn)象，人員費、辦公費居高不下，給國家財政造成了沉重負擔。要嚴格控制政府機構的公共經(jīng)費，改革會議制度、公共用車制度和招待制度，減少會議費、車輛購置維護費和接待費支出，提高資金的使用效率。

　�。�2）規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給。事業(yè)單位可分為三類：一是社會公益型，如基礎教育、技術推廣等；二是準公益型；三是經(jīng)營型。對這三種類型的事業(yè)單位，財政應保證社會公益型經(jīng)費，對準公益型實行定額或定項補助方式，并適當核減部分經(jīng)費，把經(jīng)營型事業(yè)單位推向市場。

　　（3）推行行政事業(yè)單位收支統(tǒng)管。按照財政部頒布的�！缎姓�單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位財務規(guī)則》，貫徹預算內(nèi)外資金結合作用、統(tǒng)籌安排的原則，保證單位的預算外資金和其它收入主要用于彌補正常經(jīng)費的不足和促進事業(yè)的發(fā)展，建立一套能全面、系統(tǒng)反映單位財務收支狀況的報表體系。

　　2.改革財政投資體制財政用于固定資產(chǎn)的投資是經(jīng)濟建設支出的重要組成部分，財政投資對于加快基礎設施建設和基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結構合理化和區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展具有重要意義。1998年起，中央政府針對我國存在的消費需求和投資需求不足，連年增發(fā)國債用于基礎設施投資，有力地拉動了我國經(jīng)濟增長，但同時中央政府承擔了很大的債務風險。

　　在市場經(jīng)濟條件下，投資主體多元化是必然的，總體來看，應以企業(yè)和家庭部門投資為主，政府投資只能限于公共需要、私人不愿意投資的領域。要把過去財政對生產(chǎn)、經(jīng)營領域的投入轉到支持基礎設施建設和公共工程上來，并隨著財力的豐裕逐步增加投入，通過轉變資金投入方式，為市場經(jīng)濟和企業(yè)平等競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。因此，經(jīng)濟建設主體應由政府轉向企業(yè)，財政只進行涉及國計民生的公益性基礎設施的建設。要從直接投入生產(chǎn)領域，逐步轉移到為生產(chǎn)建設的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件上來，轉向基礎設施、環(huán)境保護、公共服務項目，轉移到共同需要方面來。要改革國家政策性投資體制，財政預算內(nèi)投資不宜實行有償使用的方式管理，宜采取無償投資的方式；由國有資產(chǎn)經(jīng)營預算安排的投資，應采取國家資本金投入的方式。

　　3.優(yōu)化社會文教支出在知識經(jīng)濟時代，科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。我國政府早已提出科教興國戰(zhàn)略，2001年，中央財政教育支出完成213億元、科技支出完成373億元，為了進一步加快推進科技和教育事業(yè)發(fā)展，提高全民族素質(zhì)，不斷增強國際競爭力，2002年，中央財政安排教育支出251億元，安排科技支出408億元，比上年分別增加17.84%和9.38%.總的來說，教育是一種“準公共產(chǎn)品”，其中，基礎教育基本上屬于公共產(chǎn)品，整個社會成員都可以從中受益，具有正外部效應，其經(jīng)費應全部或絕大部分由財政供給。高等教育是一種“準公共產(chǎn)品”，更多地帶有私人產(chǎn)品的特性，其費用可由受益者來支付一部分。因此，按照公共財政理論，高等教育可以由政府來辦，也可以由私人來辦。對此，國家應調(diào)整財政支出結構，財政應為義務教育提供資金保證，為重點高校提供更多的財力支持。

　　基礎科學研究屬于公共產(chǎn)品范疇，其成果為社會所共享，其經(jīng)費應全部由財政負擔。應用型科學研究由于可以市場化，財政不應負擔經(jīng)費或酌情負擔一部分。在我國現(xiàn)階段，由于科技力量與發(fā)達國家相比仍處于較低水平，因此，政府應提高對科學研究事業(yè)的財力投入，并使科學投入的增長快于同期財政支出的增長，同時，在科學研究支出總量提高的基礎上，不斷加大基礎科研的投入力度，優(yōu)化科研支出結構。

　　4.逐步增加社會保障支出在社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會保障是一個重要的“內(nèi)在穩(wěn)定器”。目前我國社會保障體系很不完善，許多應由財政承擔的社會保障由企業(yè)、行政事業(yè)單位負擔。另外，社會保障支出劃分不明確，支出比重低的現(xiàn)象仍然存在，難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。各級政府要加大對社會保障支出的投入力度，大力推進社會保障制度改革，完善社會保障體系。財政必須按照公共財政要求，進一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出，真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內(nèi)容。要加快失業(yè)保險制度改革，擴大失業(yè)保險實施范圍，使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險；盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系；進一步深化醫(yī)療保險制度改革，建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的基本醫(yī)療保險制度模式。

　　5.改革財政補貼制度我國財政補貼主要包括價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類。價格補貼主要是糧、棉、油補貼，企業(yè)虧損補貼的范圍幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟的主要行業(yè)。目前我國補貼的比重仍然較高，隨著市場機制逐步發(fā)揮作用和國有企業(yè)改革的深入，尤其是市場價格體系的日益完善，對現(xiàn)行財政補貼制度應進行清理和整頓，減少補貼項目，壓縮補貼規(guī)模，規(guī)范補貼方式，提高補貼效益。

　　此外，要注重財政支出結構的制度建設。政策調(diào)整是優(yōu)化財政支出結構的一方面，為建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的規(guī)范、科學、透明的支出管理方式，還需要進行支出管理的改革和創(chuàng)新，如切實推行政府采購制度，實行國庫集中支付制度，推行零基預算等。