2009-07-06 14:00 來源：周敏
[摘要] 對散見于各財政學論著的觀點進行梳理和分析，對公共產品及其適用的供給制度進行闡釋和論證，并結合中國財政實踐，分析中國公共品供給制度的弊病及成因，提出一些改革建議，如實施管理與經營權相分離的制度，打破行政壟斷；投資主體多元化，鼓勵私人投資；使生產提供模式多樣化等。
[關鍵詞] 公共產品；供給制度；私人；市場
社會產品按消費的競爭性和排他性特征的不同，可以分為私人產品和公共產品。認為私人產品應由私人提供，公共產品應由政府提供的傳統理論，是基于理想化的極端假設之下的論斷，實際的情況遠非理論中那樣純粹。我們應該設計一個與實際情況更為貼切的制度來更好的生產和提供公共產品。
1 公共產品要求多樣化的供給方式
長期以來，公共產品的供給制度存在著誤解：公共產品應當完全由政府供給。由于公共產品“免費搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產量，將不能彌補生產的成本，使得由市場機制決定的公共產品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。
而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴格的假定條件基礎上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產品的供給，都不會有效率最大化的結果。理性的制度安排，應當根據各公共產品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。
在論述公共產品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點是：“生產”和“提供”是有區(qū)別的。“生產”指的是公共產品由誰來建造，制成：“提供”指的是由哪個主體付費購買公共產品，從而把它提供給消費者。
生產者必須是能夠做出決策的主體，這樣的主體只有三個：政府、企業(yè)和個人。企業(yè)和個人的性質是一樣的，統稱私人。也就是說，對于產品的生產來講，主題只有兩個：政府和私人。而對于商品的提供，主體有三個：政府、私人和集團。集團就是消費某一公共產品的所有消費者的集合。“集團”這一概念是指聯合提供的問題，只有在關于產品的提供時才有意義。在關于商品的生產時是沒有意義的，因為他不是獨立的決策單位。
| 生產提供 | 私人 | 集團 | 政府 |
| 私人 | （1） | （2） | （3） |
| 政府 | （4） | （5） | （6） |
（1）人在利他主義的情況下會供給公共產品。即私人生產，私人提供。
�。�2）私人生產，集團提供。公共產品可以由集團來付費，委托私人生產。如社區(qū)內的各種私人辦的公園，健身場所等。
（3）私人生產，政府提供。當公共產品必須由政府統一提供時，如果此產品的生產是可分割的，那么就存在政府委托私人部分地生產此產品的可能。比如國防設施。這種方式包括政府向私營企業(yè)采購和與私人企業(yè)簽訂合同出租或合同承包的情形。
�。�4）政府生產，私人提供的情況，如一件公共產品由私人捐贈給國家，由國家的公共部門生產的情況。
（5）政府生產，集團提供。指政府為某個特定人群建造一定的設施或提供一定的服務，然后向設施的使用者或服務的對象收取費用的形式。比如政府建造高級公路，然后向過往車輛收費。
（6）政府生產，政府提供則是最容易理解的傳統供給方式。以上概述了公共產品的幾種供給方式，其指導思想是政府與市場各盡其職，相互配合。
2 我國公共產品供給制度的實踐與發(fā)展
我國的經濟體制經歷了從計劃經濟到市場經濟的過渡，公共產品的供給制度也因此發(fā)生著變革。在計劃向市場過渡階段，計劃與市場并重的指導思想下，公共產品的供給仍是單一的公共生產和提供，但開始考慮成本的補償。如1989至1992年的鐵路運輸提價，雖尚未達到市場化的要求，已反映了人們在觀念上的改變。
隨著社會主義市場經濟向縱深發(fā)展，市場經濟目標的確立和私人利益的凸現，以及國家財力的相對緊缺，人們開始考慮市場與政府的關系問題，并開始重新界定市場經濟條件下的政府職能。國家財政開始向“公共財政”的方向努力，力求改變長期以來“全能政府”的觀念，打破事無巨細，包攬一切的財政支出格局，向“公共政府”邁進。財政以“滿足社會公共需要”為任，“以市場失靈”為界行使其職能，在公共產品的供給制度上則表現為政府與私人供給的結合。對于公共產品，特別是具有混合性質的準公共產品，因其具有私人提供的可能性，當允許和鼓勵私人投資的成分，這在另一方面也解放了國家的財力，政府可以集中財力加強重要、關鍵產品的宏觀調控。
3 現階段我國公共產品供給制度存在的問題
3.1供給總量不足，結構不合理，效率低下，質量低劣
近年來我國公共產品的供給總量仍是不足的，低于世界平均水平，甚至低于一些發(fā)展國家，與我國的經濟發(fā)展水平是不相稱的。
此外，我國公共產品供給制度的安排，主要存在政府及其公共部門過度壟斷的問題。并且由此造成規(guī)模過大，公共資源配置和使用效率低下，產品與服務質量低劣。在公共產品的供給上，我國國有經濟占絕對的主導地位，在國有經濟高度壟斷的基礎上存在行政壟斷，行業(yè)的經營者和管理者是融為一體的，造成企業(yè)缺乏競爭活力，運行效率低下。
在我國，電信、電力、郵政、醫(yī)療衛(wèi)生等服務價格不菲但服務質量不高。如高校中機構冗雜，人員眾多，效率低下；而美國日本等國家的郵政雖為盈利性行業(yè)，服務質量遠高出我國。我國鐵路基本上由國家壟斷，鐵路服務質量低劣、供給與需求不協調。
3.2 國有國營供給制度的主導形式阻礙公共產品提供的優(yōu)化
我國長期以來實行的單一的國家所有、國家經營的供給制度，使私人資本幾乎無法進入公共品生產領域。具體來說，鐵路基本為國家壟斷，而僅有廣深鐵路為股份有限公司，是混合型企業(yè)，其產品供給和服務質量遠高于一般的鐵路運輸；教育行業(yè)盡管允許私人投資，但由于公私教育政策上的不合理，私人投資的積極性不高；公路及電力的BOT項目僅允許特定的外資進入；醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)盡管要求私人付費，但行業(yè)外的資金很難進入。公共產品供給的國家壟斷，造成投資主體的單一，加之國家財力不足，使供需缺口長期存在國有經濟高度壟斷基礎上的行政壟斷，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體的經營者。這使得公共部門企業(yè)不僅可以利用經濟性反競爭手段阻止進入者，而且可以無限制地利用超經濟手段建立壁壘，維護壟斷地位。雙重壟斷造成無競爭狀態(tài)下人浮于事，效率低下。
4 改進我國公共產品供給制度的建議
4.1管理與經營權分離，打破行政壟斷
我國公共產品的供給長期以來“政企合一”的模式使其缺乏活力，效率低下。要改革，首先要打破這種行政壟斷，給各種經濟成分公平競爭的條件，才能從根本上促使公共產品經營效率的提高。
4.2投資主體多元化，鼓勵私人投資
政府應允許各種經濟成分投資于公共產品行業(yè)，對于可市場化競爭行業(yè)實行開放競爭。比如為提高城市基礎設施建設的水平，可充分發(fā)揮市場機制在資源配置方面的基礎性作用，采取政府產權管理，間接調控和市場運作相結合的方式，以經濟效率為目標，改變以往城市建設完全有政府投資的方式，廣納資金，將部分城市資源適度商業(yè)化，創(chuàng)造可持續(xù)融資機制，實現城市基礎設施建設資金的良性循環(huán)。在公共產品各個行業(yè)領域允許和鼓勵私人資本的進入，可以彌補國家財力的不足，提高相應產品的供給數量和質量，有利于解決我國長期以來公共產品供給總量偏低的問題。
4.3生產與提供模式多樣化
我們前面已經從理論上介紹了公共產品及其供給方式，明確了純粹的公共產品在現實中其實少之又少，大多數公共產品是準公共產品，具有混合性質，而供給方式也應該因此而靈活多樣，打破以往單一的政府壟斷的傳統模式。我們應該根據不同準公共產品的特點實施適合的供給方式。
許多準公共產品可以一定程度地市場化，如前所述，在生產與提供之間實現政府與私人的合作。地區(qū)性、社區(qū)性的準公共產品顯然有更多靈活的選擇，就全國性大型準公共產品的供給來講，電信業(yè)可以進入市場作為競爭性業(yè)務，我國電信目前的南北分拆的狀況，是引進競爭的表現，今后可以允許外資和私人資本進入，將競爭范圍擴大；鐵路運輸業(yè)，由于鐵路基礎設施的生產具有自然壟斷的特征，為保持鐵路網的完整和統一性，應建立全國統一的鐵路網絡公司，而客貨運輸業(yè)務則可以開展適度的競爭，按地區(qū)設立若干鐵路運輸公司；教育，特別是高等教育也可私人和政府混合供給，鼓勵競爭，等等。這些都是靈活組織公共產品供給的方式。
事實上，除少數涉及國家安全、經濟與社會穩(wěn)定的公共品，由政府直接生產提供外，原則上政府應當放開公共品生產市場，允許私人部門和外國資本進入，政府的主要職責是：運用招標、投標等方式，簽訂公共產品生產合同，指定相關質量技術等標準并做好監(jiān)督工作，促進和維護公共品分配和消費的社會公平等。當然，在逐步改變公共產品供給機制的同時，政府一方面要做好宏觀上的管制，另一方面要加強相關的法律建設，使改革有法可依，從法律上保護各種成分對公共產品投資經營的合法性。
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