“豆腐預(yù)算”是國內(nèi)學(xué)術(shù)界對一些部門預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)、隨意變更的形象比喻，最突出的表現(xiàn)是，要錢時(shí)的預(yù)算是一碼事，花錢時(shí)是另一碼事，往往與預(yù)算內(nèi)容有出入。

　　9月28日國家審計(jì)署發(fā)布的長達(dá)7萬字的審計(jì)公告就揭示了一些預(yù)算執(zhí)行中“屢審屢犯”的違規(guī)問題，比如，違規(guī)轉(zhuǎn)移、挪用和擠占財(cái)政資金，虛報(bào)冒領(lǐng)預(yù)算資金，未細(xì)化預(yù)算編制和按規(guī)定及時(shí)批復(fù)預(yù)算資金，私設(shè)賬外賬、小金庫、亂收費(fèi)等。

　　這些問題被暴露是因?yàn)椤岸垢�預(yù)算”遇上了“鐵審計(jì)”，但審計(jì)畢竟只是事后的監(jiān)督，預(yù)算成豆腐式的軟預(yù)算是不是預(yù)算制度本身出了問題？

　　有制度不執(zhí)行

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授李燕認(rèn)為，通過近年來的細(xì)化部門預(yù)算編制、預(yù)算外資金收支兩條線、建立國庫集中收付制度及政府采購制度等一系列預(yù)算管理的改革，我國的預(yù)算制度基本上是較為科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

　　李燕解釋，部門預(yù)算編制改革的核心就是要通過細(xì)化預(yù)算的編制，使各種支出項(xiàng)目按支出用途歸位，實(shí)現(xiàn)“打醬油的錢不能買醋”，最大限度地杜絕預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)挪用；政府采購制度減少了以往采購中的“尋租”行為，提高了財(cái)政資金的使用效率。

　　我國目前納入預(yù)算管理的政府收支只是一部分，政府預(yù)算不能反映政府的全部收支活動，還有大量的預(yù)算外收支以至制度外收支未在預(yù)算中反映，當(dāng)然也就不在人民代表大會和社會公眾的監(jiān)督視野之內(nèi)，正在推行的預(yù)算外資金收支兩條線改革就是要解決政府預(yù)算不完整的問題。

　　另外，國庫集中收付制度的建立就是要通過建立起國庫單一賬戶體系使所有財(cái)政性資金，包括預(yù)算外資金的收支全部納入財(cái)政的監(jiān)督管理范圍，使各部門、各單位分散使用的財(cái)政資金接受財(cái)政的統(tǒng)一調(diào)配。

　　專家認(rèn)為，每一類審計(jì)揭示出的問題，背后都能找到現(xiàn)行法律和制度規(guī)章的相應(yīng)禁止和限制性條款。

　　李燕指出，國家審計(jì)署對32個中央部委及部門審計(jì)揭示出的種種“屢審屢犯”的違規(guī)問題，使人們不禁對近年來預(yù)算制度改革的有效性提出了疑問。雖然制度改革確實(shí)沒有到位，但關(guān)鍵問題還是一些部門有法不依、有章不循。

　　法規(guī)滯后責(zé)任難以追究

　　被學(xué)術(shù)界注意到的一個問題是，我國目前有關(guān)政府預(yù)算的立法調(diào)整相應(yīng)落后于預(yù)算制度的改革，還沒有完全將已經(jīng)進(jìn)行的制度改革納入法制軌道，特別是在我國《預(yù)算法》中對預(yù)算制度的法律地位與行為規(guī)范的約束條款成了法律空白。

　　李燕介紹，1995年實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》及《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》已經(jīng)顯示出與預(yù)算制度改革的不適應(yīng)性，改革的措施與現(xiàn)行《預(yù)算法》中的一些規(guī)定產(chǎn)生矛盾，法律中的一些空白也使得有關(guān)預(yù)算管理制度實(shí)施缺少依據(jù)。

　　不僅《預(yù)算法》本身難以適應(yīng)公共預(yù)算管理發(fā)展的要求，相關(guān)的法律法規(guī)的立法與修訂工作也比較滯后，許多重要的預(yù)算管理法律法規(guī)，或是遲遲難以出臺，或是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)章，許多改革措施難以找到法律依據(jù)。

　　如相伴系統(tǒng)性預(yù)算改革而生的法律法規(guī)目前只有一部2002年出臺的《中華人民共和國政府采購法》，國庫管理制度改革的法律依據(jù)仍是20年前通過實(shí)施的《中華人民共和國國家金庫條例》。

　　李燕認(rèn)為，法律的局限在某種程度上制約了預(yù)算改革的步伐，也使得預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督階段無法可依，現(xiàn)行的制度辦法無法律約束力，在實(shí)踐中的遵從度低，另外，也使得責(zé)任追究無依據(jù)。因此，在實(shí)踐中鉆政策空子，違規(guī)現(xiàn)象屢屢發(fā)生也就不足為奇了。

　　令人欣慰的是，《預(yù)算法》的修改已列入十屆全國人大修法規(guī)劃。李燕建議將政府的公共經(jīng)濟(jì)活動全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、陽光理財(cái)。

　　提高財(cái)政資金使用效率是根本

　　學(xué)術(shù)界認(rèn)為，即便有了完善的法規(guī)和制度，并不意味著各級地方政府和各有關(guān)部門會不折不扣地執(zhí)行。專家認(rèn)為，構(gòu)建強(qiáng)有力的政府預(yù)算監(jiān)督體系是保證預(yù)算的法律效力、維護(hù)其法律權(quán)威性的重要手段。

　　專家強(qiáng)調(diào)，政府預(yù)算公開化是老百姓對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的前提。美國的《信息自由法》和《陽光下的聯(lián)邦政府法》就要求，政府預(yù)算和財(cái)政支出的項(xiàng)目及金額要公開，以利于輿論和民眾監(jiān)督。到目前為止，我國的財(cái)政預(yù)算還不夠公開，不要說普通百姓，就是代表老百姓審議預(yù)算草案的人大代表也未必全部了解。

　　李燕介紹，我國目前雖然從中央到地方實(shí)施了以細(xì)化預(yù)算編制為特征的部門預(yù)算，但每年的人代會，政府向人大提交的預(yù)算報(bào)告仍比較簡單，主要還是以功能預(yù)算為主，只遞交部分部門的預(yù)算，且供人大代表審查的時(shí)間也較短，這就給違規(guī)違紀(jì)行為以可乘之機(jī)。所以，要防止預(yù)算腐敗行為就必須加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算的管理和監(jiān)督。

　　從目前來看，應(yīng)逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制訂、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓公眾知情，方便人大代表開展監(jiān)督和審計(jì)；在公開的同時(shí)，通過完善部門預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，將所有的預(yù)算指標(biāo)都核定到具體項(xiàng)目，使大家清楚要辦哪些事，用多少錢，怎么用錢。

　　審計(jì)報(bào)告揭示的問題也顯示，我國目前財(cái)政資金使用效益不容樂觀，主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分；地方配套資金不落實(shí)；部分項(xiàng)目不能按期建成投產(chǎn)；已建成項(xiàng)目運(yùn)營效果差；項(xiàng)目建設(shè)管理不善；挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

　　李燕認(rèn)為，這些問題的出現(xiàn)是因?yàn)轭A(yù)算使用情況沒有相應(yīng)的考評體系，最終出現(xiàn)“財(cái)政的錢好要、好用”，不要白不要，不用白不用“的狀況。如果有關(guān)部門在給每個項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)有一個合理的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，有考核其是否達(dá)到業(yè)績的措施并與以后的財(cái)政撥款掛鉤，建立重大項(xiàng)目的責(zé)任追究制度，就會變成”財(cái)政的錢既不好要，也不好用“。

　　專家認(rèn)為，提高財(cái)政資金的使用效率是目前政府預(yù)算改革的根本性問題，其重要的制度保障就是建立一套績效管理和考評體系。這一方面可以加強(qiáng)社會公眾對政府財(cái)政工作的監(jiān)督意識，另一方面也使政府部門產(chǎn)生強(qiáng)烈的自律意識。