一、正確把握財政基本理論問題

　　（一）從財政本質(zhì)層次把握財政基本理論

　　1.對國家本質(zhì)的再思考

　　經(jīng)濟范疇是對客觀存在的經(jīng)濟關系的高度理論抽象，而財政作為一個特定的歷史范疇，也必然隨著社會生產(chǎn)方式與社會組織結構的演進而賦予自身以新的內(nèi)涵。由于對財政分配關系的主體、客體及其相互關系的認識有所不同，便產(chǎn)生了從國家分配論到公共財政以及其間一系列各有側重的理論觀點。然而不可否認的是現(xiàn)實中財政分配的職能是由政府來完成的，由此認識與反思隱含在政府背后的國家本質(zhì)便成為財政基本理論分析的邏輯起點。

　　在人類思想史上，對國家本質(zhì)的認識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個人主義基礎上的社會契約論，即認為國家和政府的產(chǎn)生、存在及其財政活動，從根本上看都是私人活動的結果，是無數(shù)的私人為了自身的利益達成社會契約的結果。對于后一種觀點，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個人通過締結社會契約把權力轉讓給主權者，從而更注重國家權威而不是個人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會契約論的個人權力至上的思想本性，并導致了當代西方經(jīng)濟學體系從亞當。斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統(tǒng)治工具論，認為國家的存在標志著階級和差別的存在，其實質(zhì)也是由壟斷了暴力潛能的國家來監(jiān)督特定契約的實施。由此，粗略的鳥瞰使我們認識到，對國家本質(zhì)的分析，事實上就是確認國家與個人、政府與社會誰更優(yōu)先的問題。從哲學意義上講，本質(zhì)是事物的內(nèi)在聯(lián)系，是不以人的意志為轉移的，人們要通過事物的外在形式和現(xiàn)象來把握本質(zhì)，這就受到人類認識能力的限制。而處在社會主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內(nèi)的多角度來把握國家本質(zhì)，將對我國的政治、經(jīng)濟、社會結構產(chǎn)生深遠的影響。

　　2.對財政本質(zhì)的再思考

　　財政的本質(zhì)，是在其復雜的現(xiàn)象形態(tài)背后隱含的某種帶有集中性特征的分配關系，是一個客觀經(jīng)濟范疇。對財政本質(zhì)的正確認識和理解，對我國市場化進程中財政職能的完善、財政運行模式的優(yōu)化和財政政策選擇都有重大的現(xiàn)實意義。

　　西方財政理論基本沒有過多強調(diào)財政本質(zhì)問題，但對于什么是財政？財政與市場經(jīng)濟的銜接采用怎樣的機制？仍比較重視。西方財政理論強調(diào)財政是政府部門的公共經(jīng)濟活動，以彌補市場失效為存在前提，以滿足社會公共需要為理論基點。我國財政理論界長期以來比較重視通過對財政本質(zhì)的研究解決“什么是財政”這一最基本的理論問題，并在長期討論中形成了“財政是以國家為主體的分配”這一居主流地位的結論，即“國家分配論”。而隨著我國市場化進程的深化，與“公共財政”相關的理論觀點開始對我國財政理論和實踐產(chǎn)生廣泛影響�！肮�共財政”主要是借鑒西方財政學只從公共角度對政府收支進行分析，強調(diào)政府及其財政必須為市場提供公共服務的問題。由于我國財政理論界長期把二者放在對立面，導致了“國家分配論”與“公共財政論”的理論沖突。然而進一步的思考使我們認識到，二者是具有合理的內(nèi)在聯(lián)系的。首先，“國家分配論”科學地反映了公共財政的國家活動本質(zhì)，提煉出了不同社會類型中財政的共性。而從“國家分配論”所包含的財政運行模式內(nèi)容來看，也是對計劃經(jīng)濟時期財政實踐的正確總結，在計劃經(jīng)濟時期對指導我國財政活動起了巨大的積極作用。其次，“公共財政”則歸納出了市場經(jīng)濟條件下的財政一般特征，指出了我國在建設社會主義市場經(jīng)濟體制中政府活動的基本原則，是建立合理財政運行模式的出發(fā)點。因此，“國家分配論”是“公共財政”的內(nèi)在本質(zhì)，而“公共財政”是國家分配的本質(zhì)觀在市場經(jīng)濟背景下的具體化體現(xiàn)，是合理的財政運行模式，二者將統(tǒng)一于我國的市場化進程。

　　3.討論財政本質(zhì)的理論與現(xiàn)實意義

　　從哲學的角度來看，事物的本質(zhì)是使其不同于其他事物的內(nèi)在的、必然的、不以人的意志為轉移的規(guī)定性。對本質(zhì)的把握，是同人類形而上的精神需求相吻合的。由于人們認識能力和角度的不同，事物在客觀現(xiàn)實中就表現(xiàn)為豐富多樣的存在形態(tài)，構成各種哲學的本體論和認識論的基礎。人類只有努力提高形而上的辯析能力，才有可能更為準確地認識事物的本質(zhì)規(guī)律，用以指導認識和改造世界的實踐活動。因此，我們只有認清財政的國家分配本質(zhì)，才能在發(fā)展完善中國財政學時堅持不背離社會主義道路，努力增進財政學的科學性，也才能在財政體系的改革中不會用少數(shù)人的“公共需求”替代社會公眾的“公共需求”；同樣，只有理解公共財政是財政本質(zhì)的合理的具體化運行模式體現(xiàn)，才能使中國財政學的研究主題轉移到構建有效的政府對市場的作用機制上來，增強財政學對政府政策選擇的理論指導意義，也才能促使政府全面審視與市場的關系，不斷進行自我改革，自我革命，真正使自己的活動適應體制轉軌的要求，更加重視通過提供有效的“公共產(chǎn)品或勞務”來增進市場的效率，從而提高經(jīng)濟的整體質(zhì)量。

　�。ǘ�）從財政職能層次把握財政基本理論

　　1、財政職能的理論界定

　�、� 計劃經(jīng)濟條件下的財政職能

　　在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府不僅決定宏觀層次的資源配置，還直接決定微觀層次的經(jīng)濟活動。財政分配不僅要滿足國防、教育、行政等公共支出，還要承擔國有資本的運營、核算、分配和管理。在這種背景下，理論界對財政職能比較一致的看法是概括為“分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督”三個方面的職能，其中的分配職能又可分為籌集資金職能和供應資金職能。這種傳統(tǒng)的財政職能理論是從社會總產(chǎn)品的扣除理論出發(fā)，把財政只限于分配領域的合理界限之內(nèi)，一方面從財政概念本身進行抽象，認為財政是以國家為主體的分配，因而以組織收入和安排支出為核心內(nèi)容的分配職能是財政的基本職能；另一方面，基于在計劃經(jīng)濟條件下，財政是實施指令性計劃的工具，因而又強調(diào)財政具有調(diào)節(jié)和監(jiān)督的職能。

　�、� 西方市場經(jīng)濟條件下的財政職能

　　西方財政理論主要從市場配置、政府監(jiān)管出發(fā)，把財政同資源優(yōu)化、收入公平、經(jīng)濟穩(wěn)定直接相聯(lián)系，并且作為政府的公共經(jīng)濟活動，貫穿始終。此外，按照西方實行公共財政的要求，財政職能范圍所必須包括的主要是資源配置中市場失靈的領域，財政對資源的配置要以不損害市場機制和秩序為準則，這是確定財政活動范圍的必要條件。這樣，西方經(jīng)濟學家往往以這種思路把現(xiàn)代財政的經(jīng)濟職能概括為資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定三大職能。其中，財政履行資源配置的職能，是由于公共產(chǎn)品或勞務、外部效應和不完全競爭狀態(tài)的存在；財政履行調(diào)節(jié)分配的職能，是由于西方國家普遍存在的收入分配不公的現(xiàn)象；財政履行穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，則是由于市場經(jīng)濟不可能自動、平穩(wěn)的向前發(fā)展。

　�、� 社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政職能

　　把握財政職能的關鍵在于是否反映了既定的社會經(jīng)濟制度、資源配置和政府活動方式，以及財政對社會經(jīng)濟發(fā)展及其有效運行的適應程度。因此，在新的歷史條件下，我們必須分析、比較、改革和借鑒計劃經(jīng)濟和西方市場經(jīng)濟條件下的財政職能理論，從而對財政職能重新加以定位。在此，我們把社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政職能界定為資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定和增長、社會優(yōu)化四個方面。其中，我國財政配置資源職能有兩個突出特點：一是必須以市場配置為基礎，從原先計劃體制所包攬的一般性競爭領域退出；二是在基礎產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)、資本密集型行業(yè)，財政必須保持強有力的配置功能，以彌補市場配置能力的不足，這也是特定歷史條件下賦予財政資源配置職能的特定含義。其次，分配職能強調(diào)所得的分配，即在勞動力和資本之間以及內(nèi)部進行分配，不僅為了聚財，更重要的是對居民收入進行調(diào)節(jié)，服務于“共同富裕”的目標。此外，在經(jīng)濟穩(wěn)定和增長職能中，同西方國家相比，我國作為發(fā)展中國家，最重要的是經(jīng)濟增長，這比穩(wěn)定具有更根本的意義，如何處理好二者關系，是新時期財政職能所面臨的挑戰(zhàn)。最后，提出財政的社會優(yōu)化職能具有重大歷史意義。所謂社會優(yōu)化，應包括社會組織結構優(yōu)化和社會思想文化的優(yōu)化。社會組織結構涵蓋了國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、政治體制改革和政府部門的機構精簡，以及轉軌時期如何保持社會個體與組織的有效聯(lián)系，美國的斯蒂格利茨教授就曾著重強調(diào)合理高效的社會組織結構對政府政策實施、經(jīng)濟有效運作的重大意義。至于社會思想文化，是與精神文明建設聯(lián)系在一起的，我國在特殊文化背景下進行的市場化改革進一步提出了這種需要，正如馬克思。韋伯指出新教倫理對西方國家近代經(jīng)濟發(fā)展的作用一樣，良好的社會思想文化模式對發(fā)展中國家經(jīng)濟騰飛的作用不容忽視。社會優(yōu)化是我國政府不容置疑的職責，其研究和改革都需要政府財力支持，而財政職能是政府經(jīng)濟職能的延伸和發(fā)展，提出財政的社會化職能，也是適應制度變革中的特殊問題，具有歷史合理性。

　　2、財政職能的實踐特色

　　財政職能是指財政這種分配范疇本身所具有的對社會產(chǎn)品進行分配的內(nèi)在職責和功能，是財政本身客觀存在的屬性。講社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政職能，是財政職能的理論特殊，從理論特殊到實踐特殊，結合財政職能的具體發(fā)揮和運用，則應總結出財政職能所具有的實踐特色，也就是要明確由于歷史傳統(tǒng)、國情、發(fā)展階段、體制模式等條件賦予政府、財政的特殊職能體現(xiàn)。

　　對于我國這樣一個尚處于社會主義初級階段的發(fā)展中大國，民族振興的主題已明確的規(guī)定為實現(xiàn)兩個轉變，即經(jīng)濟體制由傳統(tǒng)的社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變，經(jīng)濟增長方式由明顯帶有落后農(nóng)業(yè)國特征的粗放型向與發(fā)達工業(yè)化水平相一致的集約型轉變。因此，財政除了要完成維持國家機器運轉與提供公共產(chǎn)品或勞務的基本責任，還應當致力于“兩個轉變的總體戰(zhàn)略目標”的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為以下實踐特色：

　�、� 充分發(fā)揮我國財政特有的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理職能，以維護社會主義初級階段的經(jīng)濟基礎。十五大指出，公有制的主體地位更主要體現(xiàn)在控制力上，特別側重于關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。因此，在大力支持多種所有制形式共同發(fā)展的同時，必須重視國有經(jīng)濟運作機制的優(yōu)化和效率的提高，要明確國有資產(chǎn)的經(jīng)營代替關系，處理好所有者權益、經(jīng)營者利益與企業(yè)發(fā)展的關系，從而給企業(yè)創(chuàng)造一個合理的外部經(jīng)營環(huán)境與良好的內(nèi)在激勵機制，這也是特定歷史條件賦予財政職能的首要實踐特色。

　�、� 控制調(diào)節(jié)投資規(guī)模，實施有效的產(chǎn)業(yè)政策，以追求經(jīng)濟結構的合理化。一方面要認識到我國的市場仍不夠完善和成熟，“市場失靈”的領域還很多，因此政府應當注重政策性的重點扶持和財力資助，并直接實施部分基礎設施、高科技產(chǎn)業(yè)的建設，另一方面也要認清目前存在眾多政府干預形成的盲目投資和重復建設，由此來看，財政通過自身的體制改革來理順各級政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用關系，從而真正實現(xiàn)由政府引導、市場主導而實現(xiàn)的資源優(yōu)化配置，是財政職能的又一重要實踐特色。

　　⑶ 實施有效財政政策，熨平經(jīng)濟波動，以保證經(jīng)濟健康發(fā)展和體制轉軌的順利進行。隨著我國經(jīng)濟市場化程度的加深，宏觀經(jīng)濟運行開始表現(xiàn)出市場經(jīng)濟中經(jīng)濟周期的特點，經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”已由資源約束成為市場約束，供給結構的非合理性與有效需求不足同時影響宏觀經(jīng)濟的良性運轉。因此，如何借鑒西方“供給學派”與凱恩斯主義的政策主張，并結合我國的經(jīng)濟背景，采取一系列積極性或平衡性財政政策，是買方市場下財政職能的實現(xiàn)所面臨的新課題。

　　⑷ 努力增強政府調(diào)控地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和居民收入分配差別的能力，以服務于“共同富�！钡哪繕恕Ｓ捎诜峙渲刃虻牟豁�，目前灰色收入、隱性收入已成為高收入者的主要收入來源，兩極分化也日益嚴重，這極可能與經(jīng)濟、文化的急劇變動共同作用而影響社會的穩(wěn)定。同樣，城鄉(xiāng)差別制約了勞動力的合理流動和農(nóng)村消費水平的提高，而地區(qū)差別則嚴重影響總體經(jīng)濟的均衡發(fā)展。因此，通過轉移支付、稅收、補貼、社會保障等再分配手段對這些差異進行調(diào)節(jié)，也是財政職能邊界在實踐中所必需的擴大和深化。

　�。ㄈ�）從財政運行層次把握財政基本理論

　　1、財政運行受財政本質(zhì)的制約與財政職能的作用

　　所謂財政運行，是依據(jù)稅收、公債、財政支出、國有資產(chǎn)管理、分稅制、財政政策等財政運行規(guī)律，結合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，所形成的財政自身運作機制以及財政與市場經(jīng)濟運行的機制性對接。財政運行實際上是財政本質(zhì)和財政職能直接或間接對政府具體財政活動所做出的外延界定，首先，國家分配的財政本質(zhì)從性質(zhì)上決定了我國的財政運行必須以政府為主體，這就要求為了強化政府的財政主體能力，必須進行包括分稅制在內(nèi)的一系列財政管理體制改革。同時，由于我國的國家利益與人民利益是一致的，強調(diào)國家分配的財政本質(zhì)也就要強調(diào)國家財政為社會公眾提供公共產(chǎn)品或勞務的充分性、必要性、及時性，這就為財政運行賦予了“公共性”的特征。其次，從體系建設上，財政職能的一般決定了財政運行機制的主要框架，而財政職能在我國的實踐特色則進一步構劃出財政運行的有效作用邊界。因此，沿著財政本質(zhì)   財政職能   財政運行這條主線，財政分配關系的內(nèi)在邏輯逐步展開，并最終體現(xiàn)到建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的實踐中，對新時期財政體系的構建確立了基本規(guī)定性。

　　2、財政運行的其他制約因素

　　財政本質(zhì)與職能屬于財政運行的內(nèi)在制約因素，而財政運行作為體現(xiàn)政府與市場相互作用的一套機制，必然也會受到眾多外在因素的制約。首先，我國目前的經(jīng)濟社會背景決定了哪些是財政運行的重點環(huán)節(jié)。我國目前正處在從粗放型到集約型經(jīng)濟增長的重要階段，開始出現(xiàn)經(jīng)濟周期、買方市場、就業(yè)不足等一系列新的經(jīng)濟現(xiàn)象，這樣，財政運行的重點，就應當是通過各種財政手段的內(nèi)在作用機制，使政府財力能夠流向亟待支持的領域，更有效地促進經(jīng)濟增長方式的轉變，從而使財政運行在整個市場化進程中發(fā)揮應有的穩(wěn)定和調(diào)節(jié)作用。其次，政府地位的轉變決定了財政運行的重要地位。建設社會主義市場經(jīng)濟就是要打破原有計劃經(jīng)濟條件下政府包攬一切的局面，政府的職能將主要定位于彌補市場失靈與增進市場效率。因此，作為政府實施經(jīng)濟職能的體現(xiàn)機制，財政運行也必須重新加以定位，既要把涵蓋的范圍從某些競爭性領域退出，又要采取強化自身效率的措施，如進行費改稅以增強政府的收入吸取能力。另外，市場應作為資源配置主體的地位確定，決定了財政運行必須能夠產(chǎn)生出有效的“公共產(chǎn)品或勞務”，即符合中國特色市場經(jīng)濟的公共產(chǎn)品或勞務，如利用財政手段間接優(yōu)化中小企業(yè)和民營企業(yè)的融資環(huán)境，可以培植合格的市場個體，有利于體制轉軌，因此就是有效的“公共勞務”。

　　3、對財政運行“公共性”的認識與比較

　　在市場經(jīng)濟條件下，政府的地位決定了財政運行要涉及消費、生產(chǎn)和分配三個方面，而其“公共性”則體現(xiàn)為： ① 對消費品的公共提供，即政府向消費者免費提供產(chǎn)品和服務； ② 公共生產(chǎn)，即以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)，其組織形式是政府所屬的行政事業(yè)單位和企業(yè)； ③ 收入再分配，這既可通過公共提供和公共生產(chǎn)來完成，又可以由政府強制地進行收入轉移。作為與市場經(jīng)濟相適應的財政運行機制，其“公共性”是市場經(jīng)濟賦予的基本性質(zhì)。而我國當前的財政運行由于同社會主義市場經(jīng)濟相聯(lián)系，所以其“公共性”也具有了特有的內(nèi)涵。

　　就西方財政運行來看，一方面市場經(jīng)濟決定了它具有一般意義上的“公共性”，即必須為市場提供公共產(chǎn)品或勞務，另一方面私人資本的剝削性又決定了西方財政運行必須同資本主義制度相一致，這是其“公共性”的特殊，最終，其財政運行所體現(xiàn)的就是資本主義的“公共性”。而就我國來說，一方面建設社會主義市場經(jīng)濟決定了財政運行的“公共性”具有一般市場經(jīng)濟下的特征，即為多種所有制形式提供“一視同仁”的服務，另一方面公有制為主體確定了我國市場經(jīng)濟的社會主義性質(zhì)，這樣，從總體上講，以整個市場為服務對象的財政運行便具有了社會主義的“公共性”，二者相結合，便形成了我國財政具有中國特色的“公共性”內(nèi)涵。因此，不斷強化我國財政有中國特色的“公共性”，將成為從財政理論到實踐，從財政運行進而討論中國財政體系構建的關鍵聯(lián)系環(huán)節(jié)。

　�。ㄋ模�“中國特色公共財政”的提出

　　中國特色公共財政

　　財政職能一般

　　“公共性”一般

　　財政職能

　　財政運行

　　財政本質(zhì)

　　財政職能特殊

　　“公共性”特殊

　　建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟

　　九屆人大二次會議上，財政部長項懷誠提出，要轉變財政職能，逐步建立公共財政的基本框架，這是我國財政運行方式的重大轉變。我國所要構建的公共財政體系，必須從體制轉軌的要求出發(fā)，要符合市場經(jīng)濟的一般原則，符合財政預算的范圍、結構和方法，必須與政府職能的范圍和方向相適應，要充分體現(xiàn)和滿足公共需要、服從政府職能轉變以及我國國情和財力水平相適應的原則。因此，我們提出把中國公共財政體系構建為“有中國特色的公共財政，即：為了適應建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，政府代表國家為市場提供公共服務、增進市場效率，并籍以改善初級階段的制度基礎的分配活動或經(jīng)濟活動。

　　從圖一可見，從財政本質(zhì)    財政職能    財政運行的分析確定了“中國特色公共財政”的理論基礎，而貫穿于其間的“建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟”的根本歷史命題則確立了“中國特色公共財政”的實踐意義，從而最終實現(xiàn)了理論與實踐的統(tǒng)一。

　　二 、從財政本質(zhì)的角度看中國財政體系的構建

　�。ㄒ唬┴斦�本質(zhì)與公共財政體系的內(nèi)在邏輯

　　對于作為財政學體系的基石的財政本質(zhì)加以研究，有助于認識一系列具有重大現(xiàn)實意義的問題，如財政管理的方針政策、我國財政應實施的宏觀調(diào)控及體制轉軌變革等。在此基礎上，國家分配的財政本質(zhì)也規(guī)定了建設“中國特色公共財政”的基本原則和思路。首先，公共財政體系的構建必須緊緊圍繞財政是以國家為主體的分配關系這一經(jīng)濟實質(zhì)。事實上，體制轉軌只是使我國的經(jīng)濟運行模式和政府的經(jīng)濟職能發(fā)生變化，而沒有改變我國的經(jīng)濟制度和生產(chǎn)方式，因此并未動搖財政與國家的本質(zhì)聯(lián)系。其次，我國當前市場秩序還不規(guī)范，仍處于較低層次的市場經(jīng)濟，市場失靈領域還比較多，在公共財政體系的構建中，國家干預的機制是不可缺少的，這離不開財政的宏觀調(diào)控。當前提出的“振興財政”，也就是強調(diào)以國家為主體的財政分配的權威。由此看來，科學的財政本質(zhì)觀已成為構建中國特色公共財政的理論與實踐的起點。同樣，構建公共財政體系也要求財政本質(zhì)的現(xiàn)象化存在采取更合理的模式，即購建中國特色公共財政，這樣，二者都為自己的存在和發(fā)展創(chuàng)造了前提。

　�。ǘ�）以國家為主體，把不同利益主體的分配關系結合起來

　　在中國特色公共財政體系的構建中，國家必須注重為社會的不同利益主體提供一視同仁的服務，從而把其分配關系有機的結合起來，這是處理好政府與市場關系的一個重要原則。一方面，在市場經(jīng)濟條件下，市場交換的各方地位相互平等，任何一方都無權和無力強制對方按自己的意愿行事，必須由政府來為市場的公平競爭提供同一的規(guī)則，尤其是在我們這樣低層次的市場經(jīng)濟環(huán)境中，堅持以國家為主體進行“公共產(chǎn)品”分配是十分必要的。另一方面，不同利益主體包括社會的各階層、各集團和各種經(jīng)濟成分，理順這些利益主體之間的分配關系是國家財政義不容辭的責任。財政分配作為社會生產(chǎn)方式中廣義生產(chǎn)關系的內(nèi)在構成環(huán)節(jié)之一&shy；      分配關系的一個組成部分，應當服務于市場化的總目標。具體到實踐中，公共支出必須著眼于所有的市場主體，公共收入吸取要一視同仁地對待各種市場主體，同時財政也要支持政府為市場的公平分配秩序建立相應的法制制度。當然，這里討論的是構建公共財政體系的基本原則，并不否定政府在經(jīng)濟發(fā)展中進行的某些政策傾斜，以及支持國有經(jīng)濟的主體地位，因為我國畢竟是社會主義國家，社會總體利益從根本上來說是一致的。

　�。ㄈ�）以按勞分配為主體，把按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結合起來

　　黨的十五大指出，要以按勞分配為主體，實現(xiàn)多種分配方式的結合。這既強調(diào)了堅持按勞分配這一社會主義的根本特征，又提出了必須接納適應社會主義初級階段的多種分配形式，如按資本、土地和企業(yè)家才能分配，這是我國社會主義分配理論和實踐的一項重大變革。財政是社會分配關系中的主體，公共財政體系的構建自然要適應這一轉變，要促使初次分配和再分配過程與按要素分配過程相適應。一方面，政府要繼續(xù)貫徹以按勞分配為主的方針，防止嚴重的兩極分化。這就要求采取有效的財政政策手段，如稅收、社會保障和轉移支付，來對社會產(chǎn)品的分配加以調(diào)節(jié)；另一方面，政府要鼓勵各種分配方式的運用和完善，這也要求財政致力于理順按生產(chǎn)要素分配的機制，如建立對國有企業(yè)領導者的合理的經(jīng)濟激勵機制，對資本密集型產(chǎn)業(yè)和私人的資本性收入給與適當?shù)亩愂諆?yōu)惠、提高農(nóng)民收入等�？傊�，社會分配機制的優(yōu)化，正是中國特色公共財政體系的重要建設目標和存在基礎。

　　（四）以公共財政為主導，把規(guī)模、結構、效益結合起來

　　構建中國特色公共財政體系，本質(zhì)上是以國家為主體的分配關系的進一步優(yōu)化，最終表現(xiàn)為本著財政為市場提供合格公共產(chǎn)品的原則，把財政的規(guī)模、結構和效益有機地結合起來。首先，財政規(guī)模的合理化是與“振興財政”的目標緊密結合在一起的。事實上，我國目前的財政規(guī)模十分有限，不僅使政府的宏觀調(diào)控職能受到限制，而且某些地區(qū)政府基本運作的維持也發(fā)生困難。19世紀的德國經(jīng)濟學家瓦格納曾正確分析預測了在一國經(jīng)濟騰飛的初期，公共支出總是隨人均收入提高而不斷增長的規(guī)律。但改革開放以來，我國的財政收支規(guī)模卻曾長期處于下降趨勢，直到近年才有所好轉。優(yōu)化財政規(guī)模，要注重對收支結構的優(yōu)化，更要重視財源建設，支持高效益產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于財政結構的優(yōu)化，一是要使國家財政適應政府職能的轉變，退出某些競爭性領域，而加強對某些必要公共事務的參與；二是要進行財政收支結構自身的改革，如費改稅、稅制優(yōu)化、完善政府采購制度等，使財政自身運作更加順暢。對于效益的問題，實質(zhì)上是對財政支出的效果進行監(jiān)督、評價的問題。長期以來，財政理論界和財政部門往往只把財政局限在分配領域，而事實上財政資金分配后的使用情況也直接關系到財政活動整體效益，體現(xiàn)出政府的效率，因此，建立包括公共支出后評價制度在內(nèi)的一系列機制，將對公共財政體系整體運作質(zhì)量的提高具有重大意義。

　　三 、從財政職能的角度看中國公共財政體系的構建

　　（一）財政職能的現(xiàn)狀分析

　�、� 具有長期合理性的財政職能

　　第一，國有資產(chǎn)管理職能有其長期存在的必然性。我國是社會主義國家，建設的是社會主義市場經(jīng)濟，國家（政府）作為分配主體擁有兩種身份    政權行使者和全民所有制生產(chǎn)資料所有者；兩種職能    社會管理職能和經(jīng)濟職能。因此，不斷改革和優(yōu)化財政對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，是符合我國的長期市場化目標的。

　　第二，進一步增加有效“公共產(chǎn)品”的提供。目前最基本的社會公共產(chǎn)品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共設施建設在許多領域滯后，已經(jīng)影響了經(jīng)濟運行的大局。雖然這些職能的弱化有復雜的原因，但也說明財政必須通過必要的投資來滿足起碼的公共需要。作為公共財政的基本職能，其完善需要長期而艱巨的努力。

　　第三，規(guī)范市場，消除市場行為的外部不經(jīng)濟影響。從我國的市場發(fā)育來看，許多市場還不成形，有的市場雖已建立，但管理規(guī)范遠遠不夠。大量的壟斷、欺詐行為與市場價格的混亂都有待政府來處理。外部不經(jīng)濟造成的污染、生態(tài)問題也貽害無窮。這些政府職能的補位都需要財政來完成。

　　第四，社會收入分配與社會保障體系的完善。眾多市場漏洞產(chǎn)生大批不合理的高收入者，而行業(yè)或企業(yè)間的職工收入水平的不平衡也不利于社會穩(wěn)定。失業(yè)和離退休人員的大量出現(xiàn)也成為體制轉軌承受的一項重大成本。在此，財政不斷強化這些方面的調(diào)節(jié)和分配機制，是適應我國將長期處于社會主義初級階段、又需要盡快確立市場經(jīng)濟體制這又一事實的。

　�、� 具有短期合理性的財政職能

　　第一，關于政府仍作為市場投資主體問題。首先，地方政府過多介入行業(yè)投資方向，進一步加重了重復建設和產(chǎn)業(yè)結構的不合理。同時，政府充當市場投資主體，既對私人投資產(chǎn)生擠出效應，又不利于市場主體的自我完善。但從目前我國正處于特定的體制轉軌和市場轉型的背景來看，政府的這些職能又具有一定合理性。而隨改革的不斷深入與經(jīng)濟形勢的好轉，這些職能的主動削弱甚至取消也是必然的。

　　第二，關于積極財政政策的問題。我國目前需求不足的現(xiàn)實，要求政府實施積極財政政策以刺激經(jīng)濟。但積極財政政策也同時會帶來眾多負面影響，如赤字和債務的劇增，因此不應當也不可能把積極財政政策作為財政的一項長期職能來加以實施，應當在承認其短期合理性的同時，注重在財政職能的現(xiàn)實需求與長遠需求之間需求相對平衡。

　�、� 非合理性的財政職能

　　第一，收費項目眾多，攤派嚴重，可以說是政府目前最應改變的職能。這雖然不僅是財政自身的問題，但由財政主導的費稅改革將在很大程度上有利于改變這一局面。事實上，收費的隨意性比較強，標準混亂，已經(jīng)為大量的非生產(chǎn)性“尋租”現(xiàn)象開了方便之門。對此，國家財政不僅要實現(xiàn)不合理職能的“退出”，而且要實現(xiàn)費稅改革的成功，盡量使公共物品或勞務的供給量可以達到具有效率的最佳水平。

　　第二，對民營企業(yè)、中小企業(yè)的支持仍顯不足。財政職能的非合理性不僅在于某些現(xiàn)有職能的不合理，而且包括政府應有經(jīng)濟職能的缺位。從這個意義上說，政府采取包括財政、貨幣政策在內(nèi)的眾多經(jīng)濟手段，不斷優(yōu)化民營企業(yè)、中小企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境，才能使市場充滿活力，對民間部門建立直接或間接的支持機制對國家財政來說是十分必要的。

　�。ǘ�）公共財政職能構建的思考

　　在就財政職能的一般和特殊進行了總體分析后，我們必須針對公共財政職能的構建進行更深層次的思考。首先，人們傳統(tǒng)上認為政府控制和市場機制是解決資源配置問題的替代機制，當出現(xiàn)所謂政府失效時，就可能采用政府干預。對此，西方經(jīng)濟學中的新古典學派與凱恩斯主義并無根本差異。然而，由于政府的“協(xié)調(diào)失靈”可能比“市場失靈”問題更具根本性，因此應當在思路上確立為：政府的作用在于補充培育民間部門的協(xié)調(diào)秩序，而不是完全替代民間部門。具體到我國的市場化實踐中，就要一方面由政府為民營主體發(fā)展提供良好的激勵機制，以促進社會生產(chǎn)能力的提高和經(jīng)濟繁榮。同時，在民間部門尚未充分發(fā)展的情況下，政府退出眾多領域的調(diào)節(jié)也是不現(xiàn)實的。因此，在對公共財政的職能進行完善時，財政手段必須用來增加民間部門的經(jīng)濟協(xié)調(diào)能力，事實上，政府增加公共產(chǎn)品或勞務的提供，以及為創(chuàng)造一個有利的市場環(huán)境而進行的干預，將能夠促既民間部門協(xié)調(diào)能力的強化。此外，在實現(xiàn)公共財政職能時，應當盡量消除機制不合理所造成的非正常尋租行為，而努力為市場主體提供“相機性租金”，即租金的實現(xiàn)視業(yè)績而定（青木昌彥等，1998），例如我國的出口退稅政策，以及對高新技術產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠�？傊�，體制改革的深化將擴大我國的公共領域，而這一領域的邊界將取決于政府同民營部門在市場上進行博奕的結果，因此，完善公共財政職能的根本思路就是應有利于政府利用有效的經(jīng)濟手段來增進市場效率，最終建立以制度和事先的規(guī)則作為經(jīng)濟活動基礎的資源配置機制。

　　由圖二可以看出，我國目前正處于趨向瓦爾拉一般均衡市場的轉軌過程中，此間由政府和市場進行完全替代的調(diào)控都應占比較小的比例，經(jīng)濟調(diào)控和引導的重點應放在由政府為增進市場自身協(xié)調(diào)能力而進行的調(diào)控上。事實上，轉軌時期政府與市場在資源配置中的作用是相輔相成的。圖中淺色陰影部分就代表了政府進行市場增進的領域，其中產(chǎn)權的明晰、金融結構的深化與有效公共產(chǎn)品的提供是經(jīng)濟協(xié)調(diào)活動的主要內(nèi)容，其中政府對公共產(chǎn)品和具有廣泛外部性的商品進行供給或干預，通常能夠促進民間部門在各個領域的自我協(xié)調(diào)能力。

　　計劃經(jīng)濟     轉軌經(jīng)濟（政府增進市場效率）準瓦爾拉市場

　　完全由市場進行資源配置

　　產(chǎn)權安排

　　金融深化

　　提供公共產(chǎn)品

　�。óa(chǎn)生相機性租金）

　　經(jīng)濟調(diào)節(jié)基本通過價格

　　機制進行

　　完全由政府             政府增進市場自身調(diào)控經(jīng)濟               彌補失靈的能力

　　四 、從財政運行的角度看中國公共財政體系的構建

　　（一）公共財政是轉軌時期財政運行模式的合理選擇

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，財政活動覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能，與此相適應的財政運行模式就是“生產(chǎn)建設型財政”。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟市場化的推進，政府職能開始出現(xiàn)眾多“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象，一方面財政仍在為許多不合理項目注入資金，另一方面卻到處有對財政投入不足的抱怨。從表面上看，這些現(xiàn)象是由財政自身的困難引起的，然而問題的關鍵，卻應當從財政職能范圍同整體經(jīng)濟環(huán)境的關系中去尋找，也就是選擇怎樣的財政運行模式。事實上，綜觀世界上實行市場經(jīng)濟制度的國家，財政職能雖然形式多樣，但側重點都是如何糾正和克服“市場失靈”現(xiàn)象為衡量標準，市場可以解決好的問題，財政就不介入，市場無法解決或解決不好問題，財政才必須涉足。在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，“公共財政”作為一整套關于現(xiàn)實財政的假設，很好的解釋了轉軌經(jīng)濟中的財政現(xiàn)實，是國家財政在新的歷史條件下合理的存在形式。當然，正如前面所論述，中國仍然是一個社會主義國家，國家最重要的任務就是通過創(chuàng)造財富來實現(xiàn)其職能，使人民的物質(zhì)和精神生活得到滿足，所以從總體上要把實現(xiàn)國家的經(jīng)濟職能提高到重要的地位。這樣，社會主義市場經(jīng)濟中的財政內(nèi)涵既有市場經(jīng)濟條件下的一般，即公共財政，也有社會主義條件下的特殊，即國有經(jīng)濟的管理，由此決定了轉軌時期我國必須建立中國特色的公共財政模式。此外，轉軌經(jīng)濟國家面臨制度變革與經(jīng)濟增長的雙重目標，因此政府的定位不能立足于同市場進行完全的職能替換，即政府不能簡單的致力于彌補“市場失靈”，而應增進市場自我調(diào)節(jié)的能力，這一事實賦予了公共財政體系的“中國特色”以另一方面的重要內(nèi)容。

　　（二）構建“中國特色公共財政”的現(xiàn)實選擇

　�、� 制度優(yōu)化與政策選擇的基點——財政的可持續(xù)性

　　在進行中國特色公共財政的具體制度構建時，必須注重實現(xiàn)財政的可持續(xù)性，既使財政運行盡可能的滿足以國家為主體、為主導的財力分配的現(xiàn)實需要，又不至于損害財力繼承的未來需要及后代人的利益，從而使整個財政運行有利于經(jīng)濟、政治、社會的可持續(xù)發(fā)展。事實上，對于實現(xiàn)財政運行可持續(xù)性的基本內(nèi)涵，可從三個方面理解：一是財政體系的運作應盡可能建立在長期、穩(wěn)固、健康、平衡的基礎之上；二是財政政策的職能發(fā)揮要盡量與每個特定經(jīng)濟時期的現(xiàn)實需要相適應；三是財政制度必須成為促進經(jīng)濟、政治、社會可持續(xù)發(fā)展的機制之一。（郭代模、楊濤，1999）政府在進行制度建設和實施財政政策時始終堅持這一原則，才能使中國特色公共財政不斷實現(xiàn)自身的完善。

　�、� 財政支出方面的制度完善與創(chuàng)新

　　我國長期以來對財政支出效應的研究不夠重視，投入——產(chǎn)出或成本——效益分析也鮮為人見。反映在實踐工作中，則是沒有建立對財政支出的經(jīng)濟社會效應進行綜合評價的一套有效機制。因此，切實加強對財政支出、財政約束、成本——效益分析的相關研究，不僅是重要的理論課題，也是解決我國當前財政困難、促進財政可持續(xù)發(fā)展的必須。具體來看，一是要在明確財政職能的基礎上，重新界定財政支出的項目，把支出的重點放到社會亟需的公共產(chǎn)品或勞務上；二是要大力推行政府采購制度，把競爭機制引入政府部門的經(jīng)濟活動，以提高財政支出的透明度和效率，消除非生產(chǎn)性尋租行為；三是對財政資金分配后的使用情況加強監(jiān)督和效益評價，并努力把相關的措施加以制度化；四是支出的選擇要盡量避免擠出效應，防止“擠出”民營部門的有效需求，而應注重以財政投入引入民營部門的追加投資。

　�、� 財政收入方面的制度完善與創(chuàng)新

　　完善財政收入制度的首要問題是促進稅制改革及結構的優(yōu)化，逐步完善針對生產(chǎn)要素征收的稅種、稅目，用稅收杠桿推進技術進步，走資源節(jié)約使用、要素優(yōu)化組合的路子，也要改進針對企業(yè)和個人所得征稅的稅種、稅目，借以調(diào)節(jié)非公有制經(jīng)濟稅負偏低、個人收入過分懸殊和某些分配不公的問題，如內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，以及包括遺產(chǎn)稅、贈與稅、證券交易稅等新稅種的出臺。其次，要規(guī)范政府收入機制，繼續(xù)推行費稅改革，取消一切不合理的收費，對預算外資金大力整頓和加強管理，促進財政收入的規(guī)范化、法制化。此外，任何良好的稅制都要依靠征收管理來體現(xiàn)，再嚴密周全的稅制如疏于管理也必將流于形式。因此，加強稅務稽查、推行稅務代理，以強化稅收征管，也是公共財政體系構建的重要內(nèi)容。最后，對于國債的問題，既要看到其可作為政府實施積極財政政策的重要資金來源之一，又要看到在我國目前特定的國債運行機制下，過高的中央債務依存度已經(jīng)蘊含了極大的風險。降低這一風險的根本思路在于繼續(xù)推進財稅體制改革，同時進一步優(yōu)化國債管理和運用的相關制度，如堅決杜絕國債資金被用于非生產(chǎn)性項目，以及對國債的發(fā)行和還本交息方式進行合理的改革，此間適當借鑒西方國家的國債管理經(jīng)驗也是很有必要的。

　　⒋ 財政管理體制方面的制度完善與創(chuàng)新

　　1999年的分稅制改革在我國初步建立起分稅制財政管理體制的基本框架，但這次改革也表現(xiàn)出不徹底性，可以說是一個利益矛盾沖突的妥協(xié)方案。財政管理體制體現(xiàn)了國家財政運行的組織背景，牽涉到的主要是中央政府和地方政府之間的博弈，尤其是中央和地方的財政集權和分權問題。事實上，只有在實踐中進行不斷的制度創(chuàng)新，才有可能在體制安排上找到集權和分權之間的最佳均衡點。具體來說要進一步處理好各級政府間的事權劃分、稅種劃分，針對各個地區(qū)財力不同的情況，歸并和完善轉移支付體系，并賦予地方政府以必要的稅收立法權，努力建立適合省以下的分稅制體系。

　　五 、結語

　�。ㄒ唬├碚摰闹匦略忈專簣猿稚鐣�主義的財政本質(zhì)論

　　“國家分配論”的財政本質(zhì)觀，是我國長期財政理論和實踐工作的總結，是以馬克思主義基本原理為指南，結合古今中外的實證材料和我國財政工作的實踐，逐步形成的一種較為完整的財政學基礎理論體系。對此，我們一方面要堅持馬克思主義國家觀、所有制與社會再生產(chǎn)理論，肯定財政與國家的本質(zhì)聯(lián)系；另一方面要在繼承和發(fā)展中進一步豐富“國家分配論”，注重借鑒西方市場經(jīng)濟國家的財政學理論，根據(jù)我國轉軌經(jīng)濟的現(xiàn)實，不斷完善“國家分配論”的一些基本表述，以增進其科學性，防止各種失之偏頗的傾向�？傊�，使得財政基本理論能夠適應建設有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的需要，最終形成合理的財政運行模式，才是對社會主義財政本質(zhì)論的正確詮釋。

　�。ǘ�）尊重實踐合理性：選擇現(xiàn)實合理的財政運行模式論

　　市場經(jīng)濟體制否定了我國傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”財政模式，要求政企分開、政資分開。因此，我們在以國家為主體的前提下，提出發(fā)展有中國特色的公共財政運行模式，根據(jù)政府不同的活動范圍，確定出該運行模式的“兩個要素，一個原則”：兩個要素即一要提供符合公共財政一般的公共產(chǎn)品或勞務，二要繼續(xù)優(yōu)化政府的國有資產(chǎn)管理機制，一個原則即堅持財政代表國家以增進市場自我調(diào)節(jié)能力的原則。堅持這一中國特色公共財政模式，既有利于防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)的保值增值，又有助于對公共需求的滿足和公共領域的優(yōu)化，是現(xiàn)階段中國財政實踐的必由之路。

　�。ㄈ�）把財政本質(zhì)的把握、財政職能的健全與公共財政運行模式的構建統(tǒng)一于中國式市場經(jīng)濟的發(fā)展之中。

　　中國的社會主義改革和建設是史無前例的，市場經(jīng)濟與我國國情的相結合也不是一個簡單疊加的過程，如何建立和完善中國式市場經(jīng)濟體制，將是決定國家富強與民族復興的重大歷史命題。對財政本質(zhì)的把握、財政職能的健全和公共財政運行模式的構建形成了轉軌時期的財政理論和實踐，其直接目的就是為推進國家財政的改革，而最終目的則是為中國式市場經(jīng)濟立憲，即從制度上明確國家與市場之間的分工與合作，也就是要明確界定國家和社會的權利邊界，這對于我們這樣一個長期缺乏制度約束傳統(tǒng)的國家來說尤其重要。事實上，只有推進財政的制度變革和創(chuàng)新，才能最終使國家既能夠通過提供穩(wěn)定的秩序和產(chǎn)權保護推動經(jīng)濟增長，又能防止干預市場經(jīng)濟活動造成經(jīng)濟的長期停滯，從而引入合理的市場經(jīng)濟秩序，健康地走上跨越社會主義初級階段的改革之路，這也是中國財政理論與實踐的出發(fā)點和歸宿。

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