在我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)管理體系的架構(gòu)中，按資產(chǎn)屬性有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理之分，按職能定義有各級(jí)國(guó)資委管轄的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)和各級(jí)財(cái)政部門管轄的行政事業(yè)單位之別，前者以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和資本利潤(rùn)最大化，后者則以保值和滿足履行職能為出發(fā)點(diǎn)。

    隨著財(cái)政部2006年兩個(gè)部長(zhǎng)令的頒布，各級(jí)財(cái)政部門加快了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的步伐，態(tài)勢(shì)上保持了對(duì)國(guó)資委成熟管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的追趕，國(guó)有資產(chǎn)管理的兩種方式并存的局面已悄然呈現(xiàn)。但是，財(cái)政部門目前并沒有一個(gè)充分、明晰和可操作的管理目標(biāo)，這使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理在方法與目的的統(tǒng)一上少了支撐點(diǎn)。本文試圖在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目標(biāo)上作一些分析和建言，以期同仁關(guān)注和指正。

    一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的基本評(píng)價(jià)

    行政事業(yè)單位的資產(chǎn)絕大部分都是非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，其主要來(lái)源是財(cái)政撥款。隨著政府運(yùn)作的逐步透明化，對(duì)這部分資產(chǎn)的監(jiān)管力度也必將越來(lái)越大。黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視國(guó)有資產(chǎn)管理工作，黨的十六屆三中全會(huì)上，首次把非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)管理納入到國(guó)有資產(chǎn)管理范圍。這既是國(guó)有資產(chǎn)管理理論上的突破，同時(shí)也是國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制上的創(chuàng)新。

    行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)從形成過程來(lái)看，它具有以下特點(diǎn)：一是形成方式多樣，但以財(cái)政撥款為主；二是本身為非營(yíng)利性資產(chǎn)，需財(cái)政部門不斷撥款來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)；三是其范圍在不斷調(diào)整并明確；四是資產(chǎn)種類不斷增多、存量不斷加大。

    多年以來(lái)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)缺乏必要的審批控制，資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督管理，資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范、公正、公平性，資產(chǎn)收入環(huán)節(jié)缺乏有力的征收措施等問題等，這些都成為各級(jí)財(cái)政部門實(shí)際管理的經(jīng)常性困擾。面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置和有效利用資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益，財(cái)政部門一直致力于完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職能。

    首先，健全機(jī)構(gòu)，明確職能職責(zé)。按照“國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、單位占有使用”的原則和財(cái)政部第35號(hào)、36號(hào)令規(guī)定，建立統(tǒng)一的管理體制，進(jìn)一步明確各部門的職能職責(zé)，在摸清資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上，對(duì)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，逐步推進(jìn)事業(yè)單位改制。同時(shí)，緊緊圍繞“改革、規(guī)范、盤活、提效”的工作思路，建立國(guó)有資產(chǎn)管理創(chuàng)新機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制。

    其次，完善制度，強(qiáng)化資產(chǎn)管理。一是在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)上，制定資產(chǎn)配置、調(diào)劑辦法，核定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范配置審批程序，嚴(yán)把資產(chǎn)入口關(guān)，提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性、合理性，堅(jiān)持資產(chǎn)配備與行政事業(yè)單位履行職能需要相適應(yīng)，對(duì)有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)從嚴(yán)控制，避免超標(biāo)配置和重復(fù)配置。堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，將資產(chǎn)配置與預(yù)算編制密切結(jié)合起來(lái)，根據(jù)存量確定增量，通過增量調(diào)節(jié)控制存量。二是在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)上，建立資產(chǎn)管理制度，重點(diǎn)保障資產(chǎn)的安全完整，提高資產(chǎn)使用效率。在摸清資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上，做到賬實(shí)相符，完善落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任制，加大對(duì)資產(chǎn)存量控制力度，把行政事業(yè)單位超標(biāo)配置、低效率運(yùn)轉(zhuǎn)或者長(zhǎng)期閑置的國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑到需要的單位，盤活資產(chǎn)存量，優(yōu)化資源配置。三是在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)上，規(guī)范資產(chǎn)處置程序，嚴(yán)把審批關(guān)，對(duì)不符合處置條件的資產(chǎn)一律不予以審批，資產(chǎn)處置按照規(guī)范、公開、公正、公平的原則進(jìn)行，提高資產(chǎn)處置的透明度，使資產(chǎn)管理逐步向制度化、規(guī)范化、法制化軌道邁進(jìn)。

    再次，整合存量，提高使用效率。一是對(duì)出租、出借資產(chǎn)由財(cái)政部門組織實(shí)施公開競(jìng)價(jià)招租，取得收入扣除相關(guān)稅費(fèi)后繳入財(cái)政。二是嚴(yán)格按規(guī)范程序處置閑置資產(chǎn)，整合資源，特別是對(duì)超標(biāo)配置的辦公室用房、辦公設(shè)備和小汽車通過財(cái)政部門調(diào)劑后仍有閑置的實(shí)行公開拍賣。三是將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組建成立國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司，使國(guó)有資源向國(guó)有資本轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)使用效益。

    第四，嚴(yán)肅紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。一是財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的預(yù)算管理，堅(jiān)持優(yōu)化配置、按標(biāo)準(zhǔn)配置，加強(qiáng)從入口到處置報(bào)廢全過程的監(jiān)督管理。二是審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)收益繳庫(kù)情況。三是紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)格執(zhí)法、對(duì)各種違法、違紀(jì)損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、造成國(guó)有資產(chǎn)流失的行為要依法查處。四是強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算，做到賬賬、賬卡、賬實(shí)相符，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理、預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理緊密結(jié)合，并建立資產(chǎn)管理統(tǒng)計(jì)考核評(píng)價(jià)體系和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，變過去的“靜態(tài)”管理為“動(dòng)態(tài)”管理，確保資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整。

    第五，嚴(yán)格考核，建立管理責(zé)任機(jī)制。把行政事業(yè)單位資產(chǎn)國(guó)有管理作為組織部門考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，促使各單位“一把手”充分認(rèn)識(shí)到管好用好國(guó)有資產(chǎn)的重要性。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平的培養(yǎng)，使其盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，使國(guó)有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化。以上這些并不是一個(gè)目標(biāo)清晰的管理行為，并沒有解決整個(gè)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的價(jià)值取向。

    二、成本管理是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的根本目標(biāo)

    行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。定義產(chǎn)生職能，職能引導(dǎo)取向。

    我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總量自2006年全國(guó)性的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查摸底后又經(jīng)歷5年的增長(zhǎng)，現(xiàn)有實(shí)際存量大概有10萬(wàn)億。接近今年的全部財(cái)政收入預(yù)期。行政事業(yè)單位占有的資源已占全社會(huì)資源總量的相當(dāng)份額，因此，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的邊界實(shí)際上已經(jīng)從制度內(nèi)的自我完善引向了更高層次的考量，即行政事業(yè)單位占有使用的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)有效地確立邊際成本。

    從目前我國(guó)公共財(cái)政的整體推動(dòng)方向來(lái)看，民生財(cái)政迫使政府自審成本。在上一輪財(cái)政體制即分稅制財(cái)政體制運(yùn)行18年后，即將面臨新的財(cái)政體制改革之際，我們確信行政事業(yè)單位的成本控制會(huì)成為重要的管理內(nèi)容。這里的成本應(yīng)該是指行政事業(yè)單位在一個(gè)財(cái)政預(yù)算年度內(nèi)占有、使用、消耗的各種資源總和。隨著改革的深入，事業(yè)單位總體改革部署已經(jīng)按預(yù)案進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作，其資產(chǎn)的影響比重占行政事業(yè)單位資產(chǎn)總量的2/3，保守一點(diǎn)說將會(huì)有近5萬(wàn)億以上的國(guó)有資產(chǎn)面臨重新界定。這是可預(yù)見的一次重大調(diào)整，同時(shí)也是在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中引入成本管理機(jī)制的一次重大機(jī)遇。

    因此我們可以提出這樣一個(gè)涉及今后行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)目標(biāo)管理的基本路徑：建立在新的財(cái)政管理體制上的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)成本控制機(jī)制，即行政事業(yè)單位占有使用國(guó)有資產(chǎn)的需求因其職能和事業(yè)履行形成可以計(jì)量的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)定額，測(cè)算成標(biāo)準(zhǔn)配置，列入行政事業(yè)單位當(dāng)年綜合預(yù)算。

    同時(shí)這樣一個(gè)假設(shè)也需基于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的適時(shí)調(diào)整，將目前行政事業(yè)單位施行的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)制度改成真正反映核算行政事業(yè)單位管理成本的權(quán)責(zé)制。也即行政事業(yè)單位以財(cái)政預(yù)算安排為運(yùn)行成本的配比，現(xiàn)行的預(yù)算科目按經(jīng)濟(jì)用途設(shè)置已為行政事業(yè)單位成本設(shè)計(jì)創(chuàng)造了可能，而行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革的加快推進(jìn)則為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的目標(biāo)成本管理創(chuàng)造了良好的制度前景。

    行政事業(yè)單位年度會(huì)計(jì)決算實(shí)際上就是年度預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果導(dǎo)向，其資產(chǎn)負(fù)債率與預(yù)算安排的差異率是考核和評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和國(guó)有資產(chǎn)管理水平的共同標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政在對(duì)單位實(shí)施真正意義上的復(fù)式綜合預(yù)算管理就從實(shí)際上操作上存在的自由裁量權(quán)變身為制度話語(yǔ)權(quán)，財(cái)政預(yù)算管理的硬約束機(jī)制會(huì)由此產(chǎn)生，公共財(cái)政的有效實(shí)施才有制度保障。

    行政事業(yè)單位成本實(shí)際上就是行政事業(yè)單位占有的全部社會(huì)資源需要有一個(gè)控制邊界，對(duì)行政事業(yè)單位特別是行政單位來(lái)說，因其評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不是經(jīng)濟(jì)規(guī)模和盈利能力，客觀上其履職履責(zé)能力與占有使用資產(chǎn)沒有充分對(duì)應(yīng)，而行政事業(yè)單位資產(chǎn)占有水平與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略又緊密相關(guān)，同時(shí)行政事業(yè)單位肩負(fù)著天然的公平與正義的責(zé)任，從這個(gè)意義上講，對(duì)行政事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)進(jìn)行必要的限制規(guī)范是不容置疑的。一個(gè)經(jīng)濟(jì)、有效率的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展會(huì)起到良好的推進(jìn)作用，反之，資源占有過大、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下則會(huì)給國(guó)家造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的諸多負(fù)面影響。