「摘 要 題」財苑縱橫

　　「 正 文」一、調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的總體構(gòu)想

　　1.目標(biāo)。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政理論對財政支出結(jié)構(gòu)的客觀需要，并根據(jù)財政供給的基本范圍以及需要和可能相結(jié)合的原則，我國近、中期調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的總體目標(biāo)應(yīng)為：按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，合理界定公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，明確政府職能，充分保障社會公共需要，加強(qiáng)財政資金管理，提高財政資金使用效率，促進(jìn)財政法制化建設(shè)。從財政支出職能結(jié)構(gòu)來看，在現(xiàn)行支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重應(yīng)逐步下降，行政管理費支出比重降中趨穩(wěn)，社會文教費支出逐步增加等。要逐步降低政府購買性支出占財政支出的比重，提高轉(zhuǎn)移性支出所占比重。當(dāng)然，財政支出結(jié)構(gòu)的目標(biāo)不是也不可能一步到位，需逐步實施，系統(tǒng)推進(jìn)。

　　2.原則。在現(xiàn)階段調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下幾個原則：一是體現(xiàn)政府職能原則。財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在緊密聯(lián)系，政府職能的范圍和方向決定著財政支出的范圍和方向。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過財政參與社會資源配置，彌補市場缺陷，為社會提供必不可少的服務(wù)。因此，財政職能必須服從于政府的職能，財政資金供給范圍也要服從政府職能范圍。

　　二是體現(xiàn)社會公共需要原則。我國財政改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政。社會公共需要是公共財政理論的基石，規(guī)范財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)社會公共需要，財政支出范圍應(yīng)與社會公共需要相符。在調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)中，必須以公共需要為原則來界定和規(guī)范財政行為。

　　三是體現(xiàn)社會效益最大化原則。效益涉及經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，經(jīng)濟(jì)效益大都可由市場解決，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)特別注重社會效益最大化原則。公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，因其社會效益最高，應(yīng)首先保證這部分支出，然后再安排準(zhǔn)公共產(chǎn)品財政負(fù)擔(dān)的部分。政府應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品社會效益的不同，分層次、有重點地確定財政支出范圍。

　　四是注重財政支出結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)原則。財政支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)主要指結(jié)構(gòu)內(nèi)部各個要素的相互適應(yīng)，是明確支出重點與非重點的平衡發(fā)展，而不是各個要素不分主次的平均發(fā)展。在不同的條件下，各要素在財政支出結(jié)構(gòu)中的地位不同，有著明確的主與次、重點與非重點的分別。支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)是動態(tài)的協(xié)調(diào)，是支出各要素在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)上實現(xiàn)各支出要素之間相互促進(jìn)的發(fā)展。五是體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則。財政支出結(jié)構(gòu)按行政級別劃分有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政支出，由于各級政府職責(zé)權(quán)限不同，財政支出范圍也不同，即事權(quán)與財權(quán)應(yīng)相一致。國家可通過立法等形式確定中央政府和地方政府各自的事權(quán)，根據(jù)各自事權(quán)確定相應(yīng)的財權(quán)。在明確財政職責(zé)范圍的前提下，合理、科學(xué)地劃分中央與地方的支出范圍。

　　3.總體思路調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的前提是科學(xué)界定我國財政支出的范圍，明確政府及財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么事務(wù)，應(yīng)重點支持什么，重點控制什么等等。因此，我國財政支出調(diào)整的總體思路可作以下考慮：（1）確保國家政權(quán)建設(shè)支出需要，保證國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)。政權(quán)建設(shè)支出屬社會公共需要支出，市場機(jī)制無法滿足，只能由政府財政通過稅收籌集資金予以解決。（2）增加社會保障支出。近年來，我國財政用于社會保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重較低、社會保障覆蓋面較窄的問題，這難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。各級財政應(yīng)進(jìn)一步加大社會保障的投入。（3）加大對社會公益事業(yè)的支持力度。社會公益事業(yè)具有較強(qiáng)的社會效益，私人投資者通常不愿介入或介入不充分，政府財政對社會公益事業(yè)的支持，有利于促進(jìn)社會事業(yè)進(jìn)步，提高人民生活水平和改善生活環(huán)境。（4）退出一般競爭性領(lǐng)域，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的支持力度。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政理論的客觀要求，財政預(yù)算內(nèi)投資要退出“競爭性”領(lǐng)域，逐步讓位于市場，財政主要增加對能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)研究、環(huán)境保護(hù)等方面的投資。

　　二、調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的對策思考

　　根據(jù)上述財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的原則及總體思路，針對目前財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題，在近、中期應(yīng)采取下列對策：1.逐步解決行政事業(yè)經(jīng)費增長過快的問題行政管理、外交、公檢法等部門執(zhí)行社會管理的必要經(jīng)費支出是國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)的基本需要，屬于公共需要，是財政必須保證的部分。但我國行政管理費支出與世界各國相比較高，2000年達(dá)17.42%，增長速度超過同期GDP增長速度。針對我國現(xiàn)狀，可采取如下改革措施：（1）進(jìn)一步精減機(jī)構(gòu)，控制行政編制，提高行政支出效率。1998年以來我國進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，精簡了機(jī)構(gòu)人員，但仍然存在機(jī)構(gòu)重疊龐大、人浮于事的現(xiàn)象，人員費、辦公費居高不下，給國家財政造成了沉重負(fù)擔(dān)。要嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)的公共經(jīng)費，改革會議制度、公共用車制度和招待制度，減少會議費、車輛購置維護(hù)費和接待費支出，提高資金的使用效率。

　�。�2）規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給。事業(yè)單位可分為三類：一是社會公益型，如基礎(chǔ)教育、技術(shù)推廣等；二是準(zhǔn)公益型；三是經(jīng)營型。對這三種類型的事業(yè)單位，財政應(yīng)保證社會公益型經(jīng)費，對準(zhǔn)公益型實行定額或定項補助方式，并適當(dāng)核減部分經(jīng)費，把經(jīng)營型事業(yè)單位推向市場。

　�。�3）推行行政事業(yè)單位收支統(tǒng)管。按照財政部頒布的�！缎姓�單位財務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，貫徹預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合作用、統(tǒng)籌安排的原則，保證單位的預(yù)算外資金和其它收入主要用于彌補正常經(jīng)費的不足和促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展，建立一套能全面、系統(tǒng)反映單位財務(wù)收支狀況的報表體系。

　　2.改革財政投資體制財政用于固定資產(chǎn)的投資是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的重要組成部分，財政投資對于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展具有重要意義。1998年起，中央政府針對我國存在的消費需求和投資需求不足，連年增發(fā)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，有力地拉動了我國經(jīng)濟(jì)增長，但同時中央政府承擔(dān)了很大的債務(wù)風(fēng)險。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多元化是必然的，總體來看，應(yīng)以企業(yè)和家庭部門投資為主，政府投資只能限于公共需要、私人不愿意投資的領(lǐng)域。要把過去財政對生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域的投入轉(zhuǎn)到支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共工程上來，并隨著財力的豐裕逐步增加投入，通過轉(zhuǎn)變資金投入方式，為市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)平等競爭創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)，財政只進(jìn)行涉及國計民生的公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要從直接投入生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)移到為生產(chǎn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件上來，轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)項目，轉(zhuǎn)移到共同需要方面來。要改革國家政策性投資體制，財政預(yù)算內(nèi)投資不宜實行有償使用的方式管理，宜采取無償投資的方式；由國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算安排的投資，應(yīng)采取國家資本金投入的方式。

　　3.優(yōu)化社會文教支出在知識經(jīng)濟(jì)時代，科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。我國政府早已提出科教興國戰(zhàn)略，2001年，中央財政教育支出完成213億元、科技支出完成373億元，為了進(jìn)一步加快推進(jìn)科技和教育事業(yè)發(fā)展，提高全民族素質(zhì)，不斷增強(qiáng)國際競爭力，2002年，中央財政安排教育支出251億元，安排科技支出408億元，比上年分別增加17.84%和9.38%.總的來說，教育是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其中，基礎(chǔ)教育基本上屬于公共產(chǎn)品，整個社會成員都可以從中受益，具有正外部效應(yīng)，其經(jīng)費應(yīng)全部或絕大部分由財政供給。高等教育是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，更多地帶有私人產(chǎn)品的特性，其費用可由受益者來支付一部分。因此，按照公共財政理論，高等教育可以由政府來辦，也可以由私人來辦。對此，國家應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，財政應(yīng)為義務(wù)教育提供資金保證，為重點高校提供更多的財力支持。

　　基礎(chǔ)科學(xué)研究屬于公共產(chǎn)品范疇，其成果為社會所共享，其經(jīng)費應(yīng)全部由財政負(fù)擔(dān)。應(yīng)用型科學(xué)研究由于可以市場化，財政不應(yīng)負(fù)擔(dān)經(jīng)費或酌情負(fù)擔(dān)一部分。在我國現(xiàn)階段，由于科技力量與發(fā)達(dá)國家相比仍處于較低水平，因此，政府應(yīng)提高對科學(xué)研究事業(yè)的財力投入，并使科學(xué)投入的增長快于同期財政支出的增長，同時，在科學(xué)研究支出總量提高的基礎(chǔ)上，不斷加大基礎(chǔ)科研的投入力度，優(yōu)化科研支出結(jié)構(gòu)。

　　4.逐步增加社會保障支出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障是一個重要的“內(nèi)在穩(wěn)定器”。目前我國社會保障體系很不完善，許多應(yīng)由財政承擔(dān)的社會保障由企業(yè)、行政事業(yè)單位負(fù)擔(dān)。另外，社會保障支出劃分不明確，支出比重低的現(xiàn)象仍然存在，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。各級政府要加大對社會保障支出的投入力度，大力推進(jìn)社會保障制度改革，完善社會保障體系。財政必須按照公共財政要求，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu)，盡快使財政資金退出一般競爭性領(lǐng)域，同時相應(yīng)削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出，真正把社會保障支出作為財政預(yù)算的一個重要內(nèi)容。要加快失業(yè)保險制度改革，擴(kuò)大失業(yè)保險實施范圍，使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險；盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系；進(jìn)一步深化醫(yī)療保險制度改革，建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度模式。

　　5.改革財政補貼制度我國財政補貼主要包括價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類。價格補貼主要是糧、棉、油補貼，企業(yè)虧損補貼的范圍幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)的主要行業(yè)。目前我國補貼的比重仍然較高，隨著市場機(jī)制逐步發(fā)揮作用和國有企業(yè)改革的深入，尤其是市場價格體系的日益完善，對現(xiàn)行財政補貼制度應(yīng)進(jìn)行清理和整頓，減少補貼項目，壓縮補貼規(guī)模，規(guī)范補貼方式，提高補貼效益。

　　此外，要注重財政支出結(jié)構(gòu)的制度建設(shè)。政策調(diào)整是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的一方面，為建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的規(guī)范、科學(xué)、透明的支出管理方式，還需要進(jìn)行支出管理的改革和創(chuàng)新，如切實推行政府采購制度，實行國庫集中支付制度，推行零基預(yù)算等。