論文摘要：地方稅制建設(shè)的重要基礎(chǔ)是稅收權(quán)限的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現(xiàn)狀決定了地方稅權(quán)劃分的必然性。我國目前在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主，權(quán)限的劃分很不合理。我們要應(yīng)充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質(zhì)，并結(jié)合地方實際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理權(quán)限。

　　科學(xué)的地方稅收管理權(quán)限劃分是建立完善地方稅制的重要基礎(chǔ)�，F(xiàn)行的稅收管理權(quán)限劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現(xiàn)行的稅收管理權(quán)限只是過度性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入和加入世貿(mào)組織后進(jìn)一步與國際經(jīng)濟(jì)接軌的客觀要求對現(xiàn)行地方稅收管理權(quán)限劃分進(jìn)行創(chuàng)新和改革。

　　一、地方稅制管理權(quán)限劃分的理論依據(jù)

　　地方稅制作為財政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責(zé)任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面，按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析，由中央統(tǒng)一提供公共物品會造成效率損失，因此公共產(chǎn)品的提供必然是多層次性的。另一方面，從政府管理體制來看，由于受到管理能力和管理效率的制約，世界各國實行的都是多級政府體制。地方政府理應(yīng)作為公共產(chǎn)品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要，從而達(dá)到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

　　公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性使財政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進(jìn)行了相應(yīng)的分配，因而有必要根據(jù)各級政府的支出責(zé)任(事權(quán))劃分財權(quán)并在各級政府之間進(jìn)行適當(dāng)分配使地方政府的財權(quán)基本滿足一般性財政支出的需要。稅收作為財政收入的主要來源，財權(quán)的劃分自然就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎(chǔ)在整個政府內(nèi)部實行由中央向地方的放權(quán)，建立中央和地方兩套稅制，并確定各級政府相應(yīng)的權(quán)限，從而使整個國家的稅收權(quán)利在中央和地方之間進(jìn)行分配。

　　建立地方稅制就是要對所有劃作地方財政固定收入的諸稅種，從稅收立法、解釋、征管到稅款入庫和使用都有一套完整的制度，包括哪些稅種應(yīng)劃作地方稅收的范圍，地方政府對地方稅收應(yīng)有哪些管理權(quán)限、地方政府對地方稅有那些法律法規(guī)的要求等，上述制度的核心就是稅收管理權(quán)限的劃分。

　　二、我國地方稅制管理權(quán)限劃分的現(xiàn)狀及存在問題

　　地方稅制的重要問題就是地方政府是否有權(quán)決定地方稅的稅基和稅率等稅制要素，即稅收權(quán)限。將以立法權(quán)為核心的稅收管理權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行合理劃分，是分稅制的一個基本特征�！�國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政體制的決定》規(guī)定：”中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，這一規(guī)定構(gòu)成了我國現(xiàn)行中央與地方稅收立法權(quán)劃分制度的框架。目前由我國地方政府享有和行使的稅收立法權(quán)如下：一是現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定，省級政府對這些稅種條例享有制定施行細(xì)則的立法權(quán)。二是現(xiàn)行一些中央地方共享稅和地方稅的基本法賦予了省級政府享有如下稅法立法權(quán)：(1)享有在營業(yè)稅暫行條例規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地區(qū)娛樂業(yè)適用稅率的權(quán)力：(2)享有對因意外事故、自然災(zāi)害等原因遭受重大損失的情況決定減免資源稅的權(quán)力(3)享有對未列舉名稱的其它非金屬礦原礦和其他有色金屬礦決定開征或暫緩開征資源稅的權(quán)力(4)享有對民族自治地方的企業(yè)決定實行定期減免企業(yè)所得稅的權(quán)力；(5)享有對殘疾孤老人員和烈屬所得稅以及因嚴(yán)重自然災(zāi)害造成重大損失等減征個人所得稅的權(quán)力。

　　總體而言，我國地方政府既沒有確定稅基的權(quán)力也沒有調(diào)節(jié)稅率的權(quán)力(除了幾個小稅種外)，中央政府對地方政府控制過嚴(yán)在稅收權(quán)限上還是傾向于集權(quán)為主由于地方稅收的管理權(quán)限較小，我國的地方稅實質(zhì)上是指由中央統(tǒng)一立法或授權(quán)立法收八劃歸地方政府并由地方政府負(fù)責(zé)征管的稅收。稅收權(quán)限劃分的不合理，必然產(chǎn)生很多不良后果。

　　第一，從某種意義上講，現(xiàn)行分稅制管理體制基本上是傳統(tǒng)體制的翻版中央向地方放錢不放權(quán)，沒能深入一步。雖然對于打破高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的體制有一定積極作用，在一定程度上調(diào)動了地方的積極性，但隨著改革和發(fā)展的深入這種體制自身的缺陷日益暴露出來。從中央來看，它放掉的只是錢，然后又可憑手中權(quán)將錢重新收回，故而可能出現(xiàn)左手放右手拿的局面。從地方來看，它得到的是錢而不是權(quán)，或即使在某些方面擁有一定的權(quán)力，但因為不是法律所賦予的，具有很大的隨意性、地方政府無法決定自身的稅收權(quán)限收入構(gòu)成和規(guī)模，造成地方支出責(zé)任(事權(quán))與收入權(quán)利(財權(quán))之間的不匹配，影響了地方政府的積極性的發(fā)揮，自然使地方容易產(chǎn)生一些短期行為。

　　第二，地方性收費(fèi)和基金侵蝕地方稅的稅基。一些符合條件應(yīng)以稅收形式征收的地方性收費(fèi)或基金項目由于地方政府無稅收立法權(quán)而不能征稅，這削弱了地方稅作為地方政府財政收入主要來源的地位，制約了稅收規(guī)模的擴(kuò)大，并促使地方政府不斷通過收費(fèi)擴(kuò)大自己的財力，造成收費(fèi)項目多，規(guī)模大，甚至“費(fèi)擠稅“現(xiàn)象的出現(xiàn)，擾亂了國民經(jīng)濟(jì)正常的分配關(guān)系。

　　第三，地方稅管理權(quán)高度集中在中央，不利于地方因地制宜處理當(dāng)?shù)氐亩愂战?jīng)濟(jì)問題，地方也無力提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。由于各地自然狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡在全國各地的稅源統(tǒng)一立法的情形下，勢必造成以下不利的影響中央要求開征的稅收，地方?jīng)]有相應(yīng)的稅源，或因稅源小而不足以開征，而隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方具備了某種稅源，又需用稅收調(diào)控，而地方卻無權(quán)開征相應(yīng)稅收。因而不利于地方政府開發(fā)本地資源優(yōu)勢，培植骨干財力，削弱了地方稅特有作用的發(fā)揮，而由于缺乏提供區(qū)域性公共物品所需要的自主財源，地方政府在提供符合公眾利益的區(qū)域性公共物品上也常顯得力不從心。

　　三、合理劃分稅權(quán)，建立三級分稅制

　　1.地方稅制管理權(quán)限劃分的基本要求

　　地方稅收管理權(quán)限的劃分，體現(xiàn)了中央與地方財權(quán)的分配，直接關(guān)系到地方財權(quán)的大小，有利于從制度層次保障地方行使財權(quán)。合理的稅制權(quán)限劃分既要保證中央政府的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力，又要有利于調(diào)動地方政府的積極性和保證地方公共財政支出的需要。

　　一是地方稅權(quán)的劃分的選擇應(yīng)綜合考慮政府職能分工和稅種性質(zhì)。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和重要性，地方政府主要承擔(dān)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以，根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同，將調(diào)節(jié)全社會收入分配的稅種，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長周期性變動時，可以作為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定手段的稅種，宏觀調(diào)控性能強(qiáng)、協(xié)調(diào)國際稅收關(guān)系作用大的稅種，稅源在地區(qū)間分布極不平衡具有調(diào)節(jié)自然資源級差性質(zhì)的稅種，劃歸中央，將具有明顯受益性質(zhì)、主要用于提供與居民日常生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的資源配置類稅種，流動性較差的財產(chǎn)類稅種與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的小稅種等，劃歸地方：稅源廣泛，收入功能較強(qiáng)的中性稅種，可作為中央和地方共享稅，通過分享的比例調(diào)節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模，以滿足中央宏觀調(diào)控和地方資源配置的職能需要。

　　二是各地稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)地方性特點(diǎn)，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用。由于地理位置，自然資源狀況，氣候條件等自然因素的影響，我國地區(qū)問社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，由此導(dǎo)致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大的差異。我國地方稅收權(quán)限的確定和劃分要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的要求，體現(xiàn)區(qū)域的差異性，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的過程中還要注意發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，使地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況通過征稅或稅收減免等稅收手段，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.合理劃分省級地方政府的稅收管轄權(quán)

　　權(quán)限的設(shè)定是建立地方稅制的首要問題，是構(gòu)建地方稅體系的核心內(nèi)容。地方政府的稅收權(quán)限包括很多的內(nèi)容地方政府開征、停征稅種的權(quán)限、地方政府征收管理的權(quán)限，確定稅源、稅率的權(quán)限，地方稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)等，可以簡單概括為立法權(quán)、解釋權(quán)、調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。為了保證這些權(quán)限獲得穩(wěn)定性的劃分，應(yīng)該盡快制定我國的《稅收基本法》和《地方稅通則》，從法律層次上明確地方政府的稅收權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上對稅權(quán)作進(jìn)一步的調(diào)整和明確，從而保證地方稅制的順利建立。

　　目前在我國的地方稅中，除了征收管理權(quán)在地方政府外，立法權(quán)、解釋權(quán)和政策調(diào)整權(quán)仍然高度集中在中央。為完善我國的地方稅制，應(yīng)該在不違背全國稅法的統(tǒng)一、不影響中央政府宏觀調(diào)控能力，不妨礙全國市場統(tǒng)一的前提下，賦予省級地方政府必要的立法權(quán)、解釋權(quán)和調(diào)整權(quán)，使其根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)地方性稅源分布和基本財政需要，自行設(shè)立或選擇征收部分地方性稅種為正確劃分我國地方稅收權(quán)限可以從三個層面進(jìn)行考慮(1)在全國統(tǒng)一開征，而且對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅等，可以由中央制定基本法規(guī)和實施辦法，將征收管理權(quán)下放給地方，(2)在全國統(tǒng)一開征，但對國家宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、而對本地區(qū)影響較大的地方稅，如城建稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，除由中央制定基本法規(guī)外，其實施辦法政策解釋權(quán)稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以下放給地方政府，(3)對全國不統(tǒng)一開征的，具有明顯地域性特點(diǎn)的地方稅，如契稅屠宰稅等，其稅收立法權(quán)，政策解釋權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)都可以劃歸地方政府，地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會發(fā)展?fàn)顩r，報經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，在保證全國稅法統(tǒng)一的前提下，決定開征地方性稅種。在這里必須強(qiáng)調(diào)的是，地方稅收立法權(quán)的”地方，是指省級的地方；地方稅立法權(quán)的權(quán)限，是指省級人大。

　　另外，對于一些中央和地方的共享稅，一般由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一稅收管理，并將地方政府應(yīng)該享有的份額直接劃撥為此為了規(guī)范管理，中央必須從制度使予以制約，建立健全稅收立法審批制度，監(jiān)督、引導(dǎo)地方稅收立法，合理確定地方政府的稅收權(quán)限。

　　3.合理劃分省級地方政府的稅收管轄權(quán)

　　以上都是從中央與地方(省級)關(guān)系的角度來對地方稅權(quán)劃分進(jìn)行研究的，但是地方政府是一個很大的范疇，其內(nèi)部又可以分為不同的級次。根據(jù)分稅制改革的要求，堅持不同級次政府的事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則，一級政府對應(yīng)一級財政，建立完善的地方稅制，那么我國地方稅制內(nèi)部也應(yīng)該分為四個級次即省級地方稅制、地級地方稅制縣級地方稅制和鄉(xiāng)級地方稅制。但實際上按照這種方式設(shè)置地方稅制是缺乏效率的，也是沒有必要的。過多的地方稅收級次會帶來一系列的問題，首先級次多，會加大對事權(quán)和財權(quán)劃分的難度，造成各級政府之間在稅收收入方面的協(xié)調(diào)困難，其次，沒有足夠的地方稅種滿足各個級次地方稅制的需要，再次，如果級次較多，并且每一級都建立相應(yīng)的地方稅制，在各級政府之間進(jìn)行稅權(quán)劃分，則可能由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的增多、稅源的有限、稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁等原因，造成地方稅收征收的低效率和地區(qū)稅負(fù)的增加，最后，地方稅制級次過多還會帶來稅收管理上的困難。所以在建立地方稅制的同時，還有必要合理確定地方稅制的級次。

　　對于我國地方稅制級次問題，一般認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)建立中央，省、縣三個政府級次，同時增加省的數(shù)量，縮小省級區(qū)域范圍。取消市、鄉(xiāng)兩級政府之后，縣成為最基層的政府，由省直接管理縣，可以進(jìn)一步精簡行政機(jī)構(gòu)，各級政府間事權(quán)的劃分也相應(yīng)更加簡化和明確。對于地方政府內(nèi)部(省級以下)地方稅制的權(quán)限的問題，其劃分的基本原則仍然可以按照處理中央和地方稅制之間關(guān)系的原則進(jìn)行。具體來說，在稅收權(quán)限上根據(jù)地方稅種的特點(diǎn)和重要程度，以及對地方經(jīng)濟(jì)的影響程度，確定地方稅種的歸屬和地方政府的稅收權(quán)限，對于在不同級次地方稅制內(nèi)部共享的地方稅種由上級進(jìn)行統(tǒng)一管理和征收，在不同級次地方政府中建立地方稅制過程中，仍然要保證上級地方政府的稅收主導(dǎo)權(quán)，而由此所造成的下級地方政府的財力短缺，則可以通過建立相應(yīng)的地方稅收調(diào)整制度，對下級地方政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助的方式來解決。