【摘 要】積極推進新能源開發(fā)利用是我國能源戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，建立完善的法律制度是實現(xiàn)新能源發(fā)展戰(zhàn)略目標的必要保障。新能源開發(fā)利用中安全問題不容忽視，能源安全包括宏觀意義上的安全和微觀意義上的安全，兩方面的因素在發(fā)展新能源時都應有所考慮。我國目前在新能源安全立法方面存在很多不足，以核能安全立法為例，應當從立法體系、基本原則、實施機制、具體內(nèi)容等方面進行法律制度建構(gòu)。

　　【關(guān)鍵詞】新能源 安全 立法 核能

　　Abstract：Promoting the development and using of new energy is an important content in China‘s resource strategy. A perfect law system is necessary to realize the goal of new energy development strategy. Security is an important factor in developing and utilizing new energy in China，and it involves two layers：macro security and micro security. There are lots of shortages in the security legislation of new energy in China. This paper takes the legislation of nuclear power security as an example，and claims that nuclear power security legal system should include legislative structure，basic principles，enforcement mechanism and details. Key words：new energy；security；legislation；nuclear power

　　我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展使得對能源的需求增加，常規(guī)化石能源供應不足的矛盾日益突出，能源安全成為我國必須解決的戰(zhàn)略問題。發(fā)展新能源和可再生能源不僅有利于解決和補充我國化石能源供應不足的問題，而且有利于我國改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、保護環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展之路。在新能源和可再生能源開發(fā)過程中，只有建立完善的法律保障制度，才能更快更好地實現(xiàn)國家的能源戰(zhàn)略目標。新能源和可再生能源開發(fā)過程涉及眾多的法律關(guān)系，本文主要就新能源開發(fā)利用中安全機制的立法問題進行探討。

　　一、能源安全及其現(xiàn)狀

　　安全是人們最常見和最常用的詞匯之一，通常是指各種（天然的或人為的）事物對人不產(chǎn)生危害、不導致危險、不造成損失、不發(fā)生事故、運行正常、進展順利等安順祥和、國泰民安之意[1].其外延既包括個人身心免受外界危害，也包括社會穩(wěn)定和諧、國家有序運轉(zhuǎn)。對能源安全而言，我們可以從兩個層面去理解，一是宏觀安全，即在國家能源戰(zhàn)略上考慮的能源安全；二是微觀安全，即在具體能源開發(fā)和利用過程中，避免對居民、環(huán)境造成損害。

　　1.宏觀能源安全（注：本文主要論述微觀能源安全，對于宏觀能源安全不做深入探究。）及其狀況

　　宏觀上的能源安全主要是指能源供給安全。目前世界范圍內(nèi)能源結(jié)構(gòu)以常規(guī)的化石能源為主，煤炭、石油、天然氣等一次性能源占能源消費總量的87%.但化石能源正面臨逐漸枯竭的問題，尤其是石油和天然氣，按照目前所探明的儲量，只能維持不到一百年的時間。而且，化石能源在利用過程中會排放出大量的污染物，給環(huán)境造成極大危害。目前，各國都在積極探尋符合自己國情的新能源開發(fā)之路，如德國和西班牙的風能、瑞典的生物質(zhì)能和英國的光伏發(fā)電與潮汐能。

　　但是對于核能，各國的態(tài)度則不盡相同。法國是大力發(fā)展核能的典型代表，大約80%的電力來源為核能，美國、日本的核能占發(fā)電量比重也超過了30%.在德國，雖然也曾一度把核能作為發(fā)展的重點，但由于前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等的影響，政府開始重新審視核能的價值。2002年德國通過《核能禁止法》宣布放棄核能，計劃到2020年逐步關(guān)閉所有核電站；瑞典也于1980年通過全民公決決定將于2010年在全國范圍內(nèi)停止使用核能源[2].但客觀地講，核能相比常規(guī)能源是一種公認的清潔、高效的能源，是一種技術(shù)比較成熟，成本相對低廉，適于大量商業(yè)開發(fā)的能源。雖然出現(xiàn)了數(shù)起事故，但大多是人為因素導致而非技術(shù)上的問題，正因如此，大多數(shù)國家都將核能視為應對能源危機的一項重要手段，即使是明確立法終止核能的德國，隨著能源緊缺的加劇和環(huán)境污染的壓力增大，重新啟用核能的呼聲也越來越高。

　　我國目前是世界上排名第二的一次性能源消費國，但常規(guī)能源的保有量卻遠遠不能滿足要求，除了煤炭基本可以自足以外，石油、天然氣的供應缺口很大，大多依賴進口，這對我國能源安全造成嚴重威脅。針對這種狀況，我國的應對之策一方面要積極通過外交手段改善與主要能源輸出國的關(guān)系以確保常規(guī)能源尤其是石油的穩(wěn)定供應。另一方面要發(fā)展新能源和可再生能源，以實現(xiàn)能源的自給自足，這是長遠之計。對此，國家在政策和法律上都體現(xiàn)出了高度的重視。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出要大力發(fā)展可再生能源，實行優(yōu)惠的財稅、投資政策和強制性市場份額政策，鼓勵生產(chǎn)與消費可再生能源，提高其在一次能源消費中的比重。要大力開發(fā)風能，加快開發(fā)生物質(zhì)能，積極開發(fā)利用太陽能、地熱能和海洋能。2005年2月28日十屆人大十四次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法》，該法自2006年1月1日起施行。

　　在眾多的新能源種類中，由于分布特點、技術(shù)成熟度及自身特性等方面差異顯著，在開發(fā)利用中也需要區(qū)別對待，不可一概而論。針對我國常規(guī)能源尤其是石油供應異常緊張、其他新能源和可再生能源技術(shù)不成熟、成本過高的現(xiàn)狀，大力開發(fā)核能是當前較為可行的應對之策。但目前核能占我國一次能源消費總量不到1%，核發(fā)電量占我國總發(fā)電量2%左右，這與世界上核能占一次能源6%～7%、核電占電力總量17%的平均水平相比尚有很大差距，我國核電發(fā)展仍然顯得落后，規(guī)模小，發(fā)展慢[3].面對這種現(xiàn)狀，十一五規(guī)劃中明確提出：要積極推進核電建設(shè)，重點建設(shè)百萬千瓦級核電站，逐步實現(xiàn)先進壓水堆核電站的設(shè)計、制造、建設(shè)和運營自主化；要加強核燃料資源勘查、開采、加工工藝改造以及核電關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和核電人才培養(yǎng)。另外，根據(jù)國家發(fā)改委的能源發(fā)展規(guī)劃，到2020年，核電裝機容量爭取達到4000萬kW，占全部發(fā)電裝機容量的4%左右，在建核電容量1800萬kW左右。提高核能在能源結(jié)構(gòu)中的比重，對我國能源安全具有重要的現(xiàn)實意義。

　　2.微觀能源安全及其現(xiàn)狀

　　能源安全從微觀方面來說主要是指在能源使用過程中的安全問題，即對人員、社會、環(huán)境的危害。在我國，常規(guī)能源在利用過程中突出的安全問題，如頻繁發(fā)生的重大煤礦安全事故、井噴事故、環(huán)境污染事故等，使人們的生命財產(chǎn)安全遭受了極大的損害，給社會環(huán)境造成非常不利的影響。新能源的開發(fā)利用可以在一定程度上減少常規(guī)能源所帶來的安全威脅。但是新能源并不等同于清潔能源，利用中也會存在安全問題：如太陽能光伏電池的制造過程中會產(chǎn)生大量的污染，生物質(zhì)能發(fā)電時排放的氮氧化物含量也比較高。其中利用核發(fā)電時涉及到的安全問題尤為突出，對核安全管理的任何疏漏和麻痹大意都有可能導致嚴重核事故的發(fā)生，釀成災難性后果。以前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故為例：歐洲受污染的區(qū)域達到20萬平方公里，受到核輻射危害的人數(shù)達到320萬，直接致死的人數(shù)為50余人，還有數(shù)萬人因輻射而致癌，周圍大量動植物死亡或出現(xiàn)變異，而且還存在目前尚未明確的潛在危害[4].由此可見，在核能開發(fā)中，安全問題是頭等大事。影響核能微觀安全的因素主要有以下兩個方面：

　�、偌夹g(shù)安全。核能利用是一項技術(shù)含量非常高的系統(tǒng)工程，從鈾礦采集到制成核燃料，再到核反應發(fā)電，最后到核廢料處理形成一個完整的核燃料環(huán)，每個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生放射性核廢料。核能技術(shù)安全就是要解決將核廢料產(chǎn)生的放射有效隔離在生物圈之外，因為一旦進入生物圈，將會給人類及自然界帶來災難性的后果。目前人類在處置核尾礦和低能核廢料方面技術(shù)比較成熟，技術(shù)安全面臨的最大難題在于如何處置高能核廢料，高能核廢料中所包含的钚有著長達數(shù)萬年的半衰期，目前只能將其暫時浸泡在巨大的水池中冷卻和封閉儲存，還沒有找到一個最終的處置方案。

　　此外，在技術(shù)開發(fā)中會面臨開發(fā)失敗的風險，對于投入大量研發(fā)資金的開發(fā)方來說，風險的防范或減輕可以通過開發(fā)前充分的論證來保證開發(fā)方案的科學性，在開發(fā)過程中也要時刻關(guān)注技術(shù)發(fā)展動態(tài)，同時可以引入商業(yè)保險制度，一旦出現(xiàn)風險，可以分散損失。

　�、诠芾戆踩�。核電廠是一個大規(guī)模、復雜的人—機系統(tǒng)，其安全性依從于系統(tǒng)設(shè)備（硬件和軟件）、環(huán)境和人員三方。隨著科技進步，設(shè)備可靠性不斷提高，運行環(huán)境大大改善。而對于人，由于其生理、心理、社會、精神等特性，表現(xiàn)出極大的可塑性和難以控制性，因而由人為失誤直接或間接導致的事故發(fā)生率相對于設(shè)備事故率的下降而趨上升。有專家統(tǒng)計，20世紀60年代到90年代，世界上所有工業(yè)事故中包含人為失誤的從20%擴大到80%，核電站的平均人為事故率為70%以上。20世紀發(fā)生了幾次震驚世界的嚴重核事故，主要是由于人為因素導致的，或者是操作規(guī)程不科學，或者是操作人員違規(guī)操作。這些事故對世界核電發(fā)展和核安全水平產(chǎn)生了巨大沖擊，但同時也成為促進核安全科學發(fā)展的動因，表明核安全法律制度的健全特別是有效實施保障在核能利用中應當占有顯著地位。

　　二、對我國新能源安全立法現(xiàn)狀的剖析

　　我國十一五規(guī)劃中對新能源開發(fā)提出了明確的指導方向，但目前在新能源立法方面只有《中華人民共和國可再生能源法》，伴之以財政部的《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》和國家發(fā)改委的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》等部門規(guī)章。在新能源領(lǐng)域的立法還存在很大空白，十分不利于可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略。即使是在這樣有限的立法文件中，也幾乎找不到有關(guān)新能源安全方面的規(guī)定，可以說這個問題基本上被忽視了。目前我國在新能源領(lǐng)域，只有針對核能利用規(guī)定了較多的安全立法規(guī)范，下面將對此作重點考察。

　　1.我國核能安全立法的淵源

　　我國核能安全立法的淵源體現(xiàn)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國際條約與慣例4個方面。以2003 年10月1日起施行的《放射性污染防治法》為核能立法的基本法；行政法規(guī)以《中華人民共和國核材料管理條例》（1987年）、《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》（1986年）和《核電廠核事故應急管理條例》（1993年）三大法規(guī)為主；部門規(guī)章有《核材料管制條例實施細則》（1990年）、《核電廠設(shè)計安全規(guī)定》（1991年）、《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》（1991年）、《核電廠運行安全規(guī)定》（1991年）、《核電廠放射性廢物管理安全規(guī)定》（1991年）、《民用核燃料循環(huán)設(shè)施安全規(guī)定》（1993年）、《民用核承壓設(shè)備安全監(jiān)督管理規(guī)定》（1993年）、《核設(shè)施的安全監(jiān)督》（1995年）、《研究堆運行安全規(guī)定》（1995年）、《核動力廠設(shè)計安全規(guī)定》（2004年）等。國際條約主要有《國際原子能機構(gòu)特權(quán)和豁免協(xié)定》、《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》、《及早通報核事故公約》、《關(guān)于核損害民事責任的1997 年維也納公約》、《中華人民共和國和國際原子能機構(gòu)關(guān)于中國實施保障的協(xié)定》等。

　　2.現(xiàn)行立法之檢討

　�、俜�律淵源體系結(jié)構(gòu)不合理。從上述淵源情形來看，核能安全的整個立法體系雜亂并且枝節(jié)橫生，根本未形成體系結(jié)構(gòu)。整個立法體系以大量的部門規(guī)章為主，效力層次太低，與核能安全的重要性不符。而且現(xiàn)有的法律大多是陳舊的，無法適應新的核能開發(fā)與利用的要求。盡管有《放射性污染防治法》作為新法支撐著整個體系，但它本身也是從管理層面對核能利用進行調(diào)整，在技術(shù)方面的法律多集中在上世紀90年代初的部門規(guī)章中，這對于核能領(lǐng)域新技術(shù)的利用是不利的。

　　②監(jiān)督管理職能分配不足，主要體現(xiàn)在《放射性污染防治法》中職能分配過于分散。國家環(huán)�？偩�、衛(wèi)生、公安部門等眾多部門都想在管理上分得一杯羹，而這樣潛在的危險是有利益時爭著管，一旦發(fā)生核污染，就會出現(xiàn)相互推諉的情況，責任追究無法實現(xiàn)。例如，對核設(shè)施安全的許可由隸屬于國家環(huán)�？偩值暮税踩�局審管；對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》的規(guī)定由衛(wèi)生、公安部門審管；對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門審管。因而，同是有關(guān)放射性的許可登記卻涉及多個部門的管理，這樣不利于對整個放射環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　③獎勵制度不夠重視。法律的功能獎勵與懲罰是并存的，但是現(xiàn)實運用中往往會出現(xiàn)只重懲罰而忽視獎勵的情況，核能安全立法中也不例外。對于責任以及懲罰的規(guī)定，在每一部核能法規(guī)中都有體現(xiàn)，但是對于獎勵，在《放射性污染防治法》基本上只是在第4條和第7條中提及，相對于第8章的責任規(guī)定而言，實在不足以形成獎勵制度，不過是流于形式的做法而已。

　　三、我國新能源安全法律制度的構(gòu)建——以核能為聚點

　　針對我國目前在核能安全立法中存在上述諸多問題，應當對現(xiàn)行規(guī)范性文件進行梳理，構(gòu)建一套比較完善的核能安全法律制度。筆者認為建立結(jié)構(gòu)合理、層次分明的立法體系，主要應從以下幾個方面考慮：

　　1.確立風險防范原則

　　風險防范原則作為一個明確的法律概念產(chǎn)生于德國，風險預防的定義主要包括四個要素：一是損害應該避免；二是科學研究在確定威脅時有重要作用；三是預防危害的行動是最基本的，即使在缺乏因果關(guān)系的結(jié)論性證明之前；四是所有的技術(shù)發(fā)展應當滿足不斷減少環(huán)境負擔的要求[5].風險防范原則強調(diào)對安全問題進行認真的提前規(guī)劃和采取有效措施阻止?jié)撛诘挠泻π袨�，這一點對核能安全非常重要，因為核事故一旦發(fā)生，可能會造成無法挽回的災難性后果。因此，核能安全立法的重點應著眼于事前的風險防范，圍繞整個核能利用環(huán)節(jié)，盡可能考慮所有可能的風險因素。風險防范原則還有一個關(guān)鍵的內(nèi)容是，當對某一行為的安全后果尚不能得出一個科學的結(jié)論時，應當采取謹慎的態(tài)度。在核能利用中，對于一些可能會造成潛在威脅，但目前尚不能科學證明的行為，不應貿(mào)然實施，而應暫時擱置，等待科學的發(fā)展和論證。

　　2.以法律規(guī)范明確各類主體的權(quán)利義務(wù)

　　核能開發(fā)利用中涉及到眾多的法律關(guān)系主體，包括核能的行政主管部門、核設(shè)施營運單位、核技術(shù)利用單位、鈾（釷）礦和伴生放射性礦開發(fā)利用單位以及在上述單位的涉核工作人員。如前所述，人為因素是造成核事故的主要原因，因此對各類涉核主體行為作出嚴格的法律規(guī)范對于核能安全至關(guān)重要。我國目前核能監(jiān)管體制是由環(huán)境保護行政主管部門、衛(wèi)生行政主管部門和安全行政主管部門等實行多頭管理，因此，可以借鑒國際上通用的實踐和法則，按照“一件事由一個部門負責”的原則，由一個獨立于其他各類主體的國家統(tǒng)一機構(gòu)來進行安全監(jiān)管。我國可由國家核安全局作為全國統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，負責對相關(guān)放射性活動的許可登記，以加強對放射環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他行政主管部門應配合核安全局的監(jiān)管工作。國家核安全局應具有較強的獨立性，應享有授權(quán)立法權(quán)和獨立的執(zhí)行權(quán)，其具體的職責權(quán)限應以法律的形式予以確定。對于其他主體包括核設(shè)計單位、核設(shè)施的建造單位、運營單位以及涉核工作人員，也應制訂相應法律規(guī)范，明確其權(quán)利義務(wù)。

　　3.安全制度應包括事前預防、事中應對及事后救濟

　　①事前預防制度。在技術(shù)安全方面主要是在工程設(shè)計上要盡可能考慮到一切可能會出現(xiàn)安全隱患的環(huán)節(jié)，確保設(shè)計的安全、科學。首先是選址安全，民用核電站建設(shè)有它要求的地理和地質(zhì)條件，核燃料和核廢料運輸安全條件、緊急事故疏散條件等。核設(shè)施不能距離城市太近以免引起社會不安；不能設(shè)在人群密集的地區(qū)以便緊急事故疏散。核廢料處置設(shè)施的建造必須考慮合適的地質(zhì)條件，防止地震、火山等事故造成放射物質(zhì)外泄（注：就在本稿即將完成之際，日本又發(fā)生了一起核泄露事故：2007年7月16日日本發(fā)生里氏6.8級大地震，世界最大的核電站刈羽核電站發(fā)生含微量放射性物質(zhì)的水泄漏事故，設(shè)計時的抗震強度不夠是造成這起事故的重要原因。有關(guān)事故的詳細報道可見章冬琴“日本核電站遇強震泄露影響世界”，《燕趙都市報》2007年7月18日。）。比如美國亞卡山脈高能核廢料處置項目，就是經(jīng)過20年的地質(zhì)調(diào)查和科學論證，才確定將位于內(nèi)華達州的亞卡山脈作為唯一的高能核廢料永久深藏庫的建造地點[6].其次是要保障核設(shè)施自身的安全，包括核電站、反應堆、冷卻池、核廢料儲存設(shè)施、核材料運輸設(shè)備等。

　　在管理安全方面，在核能運行過程中要制定嚴格的操作規(guī)程，盡可能杜絕一切人為因素產(chǎn)生的危險。從以往的經(jīng)驗教訓來看，幾乎所有的核安全事故都是由于人為因素導致的，因此管理安全是核安全的重中之重。首先要規(guī)定相關(guān)主體的資質(zhì)，可以通過頒發(fā)許可證的方式來保證具備相應資質(zhì)的企業(yè)從事核設(shè)施的建造和運行；相關(guān)涉核工作人員必須通過專業(yè)資格考試方可取得上崗資格。其次在核設(shè)施運用過程中要制訂嚴格、科學的操作規(guī)程，工作人員務(wù)必嚴格遵守；同時還應建立核反應堆運行數(shù)據(jù)實時監(jiān)控系統(tǒng)，隨時了解核運行的情況。此外還應健全核能行政主管部門的安全監(jiān)管制度，比如可設(shè)置督察員制度，派遣專門的督察人員定期或不定期地對核設(shè)施的安全進行檢查。

　　②事中應對制度。一旦出現(xiàn)了核安全事故，要有一套完善的應急處理機制，以便及時控制事態(tài)，將影響降到最小，它包括及時確定應急等級、對事故核設(shè)施及時采取有效的封閉措施、立即進行周邊居民的緊急疏散、組織各個部門之間的協(xié)調(diào)配合。例如，在切爾諾貝利核泄漏事故發(fā)生后，大量的碘和銫等放射性物質(zhì)外泄，致使周圍環(huán)境的放射劑量高達200R/h，為允許指標的2萬倍，1700多噸石墨成了熊熊大火的燃料，火災現(xiàn)場溫度高達2000℃以上。救援直升機向事故反應堆投放了5000t降溫和吸收放射性元素的物質(zhì)，并通過遙控機械為反應堆修筑了高達幾米以上的絕緣罩[7].這些措施在一定程度上減少了放射性物質(zhì)擴散的強度。

　　③事后救濟制度。在采取了一系列措施仍不免發(fā)生事故的情況下，要采取有效舉措防止損失擴大，包括對受害人員的救助，進行核事故清理等工作，事故發(fā)生后要及時公布事態(tài)的發(fā)展狀況，保障公眾的知情權(quán)。重大核事故的影響范圍非常大，如在切爾諾貝利核事故中，影響到前蘇聯(lián)多個加盟共和國以及德國、波蘭、瑞典等多個歐洲國家，因此在核事故處理中需要加強國際合作。要建立完善的法律責任制度，包括核能安全行政主管部門及其工作人員不依法履行職責的責任，核設(shè)施運營單位及工作人員違規(guī)運營和操作的責任以及核事故處理不利的責任。責任的具體形式有行政責任、刑事責任和民事責任，其中的民事賠償制度可以借鑒美國的做法：對核事故造成的財產(chǎn)損失，核設(shè)施運營企業(yè)可以用商業(yè)保險金來承擔部分賠償責任，但因核事故而產(chǎn)生的賠償數(shù)額可能非常巨大，企業(yè)通常無力承擔全部責任，其余部分應由政府來承擔，相應資金可通過在電費中附加相關(guān)稅收的方式獲得。

　　在核能利用中安全問題是關(guān)鍵，加之我國目前正在積極發(fā)展核能，因此從立法上嚴格規(guī)制從而保證其安全使用就顯得尤為突出。

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