論文摘要：農(nóng)村集體土地制度改革有其必要性和緊迫性�？茖W(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。進行農(nóng)村土地制度改革的政策建議主要有：在堅持社會主義公有制基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整與完善集體所有制；探索建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”的執(zhí)行模式；盡快對農(nóng)村集體土地進行明確產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記；農(nóng)村土地改革應(yīng)實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”；農(nóng)村各項改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃和部署等。

　　論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地制度；頂層設(shè)計；產(chǎn)權(quán)登記；產(chǎn)權(quán)主體

　　一、農(nóng)村集體土地制度改革的必要性

　　中國經(jīng)濟改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國企改革提供了啟示和方向，由于還沒有在建立現(xiàn)代土地制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟迄今仍處在市場經(jīng)濟的邊緣，也難以利用社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢。改革30年來，并不是國家對農(nóng)村經(jīng)濟的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個1號文件來解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問題，國家對農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會之力破解“三農(nóng)”問題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。雖然出臺的政策很多，資金的投入也很多，由于在農(nóng)村沒有像對城市經(jīng)濟那樣進行市場化改造，沒有進行農(nóng)村基本資源－土地制度改革，市場經(jīng)濟體制的優(yōu)勢在農(nóng)村無力發(fā)揮，國家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和措施收效甚微。農(nóng)村經(jīng)濟需要在農(nóng)地制度改革完成之后才能適應(yīng)市場經(jīng)濟大環(huán)境，才能充分利用社會主義市場經(jīng)濟體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。

　　二、農(nóng)村土地制度改革基本思路

　　（一）科學(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提核心

　　農(nóng)村土地制度改革是國之根本，是堅持公有制社會制度、確保我國經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根本。具有非常的重要性和迫切性。但是，實際上到目前為止，由于農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動全身的重要事項，相關(guān)部門對此采取了比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，即使在個別地區(qū)對農(nóng)地制度改革進行了試點，其態(tài)度也是非常謹(jǐn)慎的。筆者認(rèn)為這就是一種采用科學(xué)發(fā)展觀分析解決問題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時不我待，我國市場經(jīng)濟體制發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度改革的迫切性越來越明顯，同時，這也是我國深化體制改革所繞不過去的一道坎。盡早明晰農(nóng)村土地改革的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎(chǔ)；雖然我國的市場經(jīng)濟體制改革及國有企業(yè)改革等等，均取得了相當(dāng)大的成就，但是，在推進改革的過程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們在進行相關(guān)改革時對改革的頂層設(shè)計及指導(dǎo)思想和原則重視不夠，戰(zhàn)術(shù)性的手段、措施較多，戰(zhàn)略指導(dǎo)原則思想研究不夠。實際上，制定科學(xué)的頂層設(shè)計與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。

　　結(jié)合我國的基本社會制度與經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)明確以下指導(dǎo)思想和原則：

　　1、堅持學(xué)習(xí)和貫徹“三個代表”重要思想及堅持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農(nóng)村土地制度改革所應(yīng)堅持的最根本的指導(dǎo)思想和原則由于我們現(xiàn)在還是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，還有8億多農(nóng)村人口，而農(nóng)村土地改革會涉及他們最基本的利益，堅持“三個代表”思想和“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權(quán)力觀、地位觀、利益觀是正確保障農(nóng)民利益，維護社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，在農(nóng)地改革措施和方案中進行科學(xué)取舍的根本指導(dǎo)原則。

　　2、所有的農(nóng)地改革必須堅持被改革農(nóng)民利益至上、全面保障農(nóng)民利益的原則我國是農(nóng)業(yè)大國，這是一個在較長時期內(nèi)都客觀存在的事實，農(nóng)村以及農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展是國之根本。另一方面，農(nóng)民歷來都是社會中的弱勢群體，其合法權(quán)益極易被侵害和掠奪，而農(nóng)地改革涉及整個農(nóng)民群體，如果不堅持這一原則，改革后的許多農(nóng)民極易向赤貧化發(fā)展。在國企改革中，由于經(jīng)驗等不足，我們傷害了工人；農(nóng)村改革，不能再傷害到農(nóng)民了。農(nóng)民群體的不穩(wěn)定會是社會不穩(wěn)定的一個重要因素。

　　3、所有的農(nóng)地改革必須堅持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則農(nóng)民是農(nóng)地改革的關(guān)鍵主體之一，依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民是農(nóng)地改革能否順利進行，能否提高改革效率、實現(xiàn)改革效果與目標(biāo)的關(guān)鍵，只有依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民才能解決農(nóng)地改革中碰到的各種具體問題和困難，發(fā)動農(nóng)民積極性有利于提高農(nóng)地集約利用，更快更好的建設(shè)社會主義新農(nóng)村。只有堅持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則，才能獲得最廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護，真正實現(xiàn)社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，為我國工業(yè)化、城市化發(fā)展打下良好的社會環(huán)境，為中華民族騰飛打下堅實基礎(chǔ)。

　　4、農(nóng)地改革必須在制度上嚴(yán)防因農(nóng)地改革而導(dǎo)致不當(dāng)?shù)美�集團的出現(xiàn)作為市場經(jīng)濟體制發(fā)展的必然，目前將要面臨的農(nóng)地制度改革同我國的國企改革面臨的許多風(fēng)險一樣或類似。前車之鑒可以作為農(nóng)地改革的借鑒。迄今為止，包括國有和集體在內(nèi)的公有制企業(yè)改革，在很大程度上其產(chǎn)權(quán)交易主體被限定在了國家與企業(yè)經(jīng)營管理者之間，而作為企業(yè)真正主人翁的企業(yè)職工卻被排除在了產(chǎn)權(quán)交易的均衡博弈結(jié)構(gòu)之中。國企改革的一個副產(chǎn)品是出現(xiàn)了一個新的暴富階層，這些暴富階層或是來自于國企原來的經(jīng)營管理者，或者來自一部分“下海”的前政府官員，或者來自參與國企資產(chǎn)重組的民間人士。他們中的相當(dāng)部分是以各種巧取豪奪、瞞天過海、暗渡陳倉等方法，以極小的代價獲得了國有資產(chǎn)所有權(quán)的讓渡，成就了中國社會一夜暴富的神話。而工人作為國有企業(yè)的主人反而沒有議價權(quán)利，并且在整個國企改革中成為了改革成本的最大承擔(dān)者。而在農(nóng)地改革中，情況可能更加復(fù)雜，一方面是農(nóng)地的集體所有制仍然存在產(chǎn)權(quán)主體缺位的情況，普遍是由村鎮(zhèn)干部作為集體產(chǎn)權(quán)代表行使集體產(chǎn)權(quán)處置權(quán)；另一方面，由于農(nóng)民個體是弱勢群體，在產(chǎn)權(quán)交易初期，在資產(chǎn)價值還未能通過市場的反復(fù)交易而明確的情況下，單個的農(nóng)民在缺乏足夠信息的情況下，不對等交易甚至變相掠奪必然產(chǎn)生。同國企改革類似，極可能出現(xiàn)以村鎮(zhèn)干部為代表的暴富階層以及大量農(nóng)民的迅速赤貧化。如果出現(xiàn)這種結(jié)果，將是農(nóng)地制度改革最壞結(jié)果之一，這會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定發(fā)展，進一步激化已經(jīng)很嚴(yán)重的兩極分化狀況。

　　5、在農(nóng)地改革中中央及地方政府必須明確在改革中的位置，必須能夠具有通過犧牲短期利益獲取長期利益及持續(xù)發(fā)展的充分認(rèn)識由于在現(xiàn)有房地產(chǎn)體制下，地方政府是土地財政的最大受益者。一旦進行農(nóng)地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，極易導(dǎo)致地方政府利用其公權(quán)力影響甚至扭曲和改變農(nóng)地改革的目標(biāo)。這比國企改革更復(fù)雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發(fā)，必然會給農(nóng)地改革造成極大阻礙和制約，而其負(fù)面效應(yīng)必將遠(yuǎn)大于國企改革，這是農(nóng)地制度改革的另一個最壞結(jié)果。

　　三、進行農(nóng)村土地制度改革的政策建議

　　1、在堅持社會主義公有制基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整與完善集體所有制

　　由于我國的基本制度是社會主義公有制，在農(nóng)村土地制度改革中，這是必須堅持的，否則，一旦進行農(nóng)村土地制度私有化改革，則會引起社會體制的根本轉(zhuǎn)變，會使整個社會付出沉重的代價，這是不現(xiàn)實也不符合中國國情的。在農(nóng)地制度改革中必須堅持社會主義公有制。農(nóng)村集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，但是，農(nóng)村集體所有制中存在一個最大的問題就是農(nóng)村集體財產(chǎn)尤其是農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體虛位的問題。有學(xué)者總結(jié)了因農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而造成的不良后果：其一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實際上為鎮(zhèn)村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權(quán)利任意攤派，或任意處分土地，以權(quán)謀私；其二，土地名為集體所有，實際上為少數(shù)人所有，直接導(dǎo)致廣大農(nóng)民對土地缺乏應(yīng)有的親密感和責(zé)任感，對于農(nóng)村耕地的保護和改良不利，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在消極作用。由于我國城市化進程的加快，對于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設(shè)用地成為開發(fā)商的絕好目標(biāo)。于是，部分村鎮(zhèn)干部與奸商勾結(jié)，將農(nóng)村用地以私下交易的方式轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出售，導(dǎo)致了我國農(nóng)村建設(shè)用地市場的混亂局面�；�于此，為保障集體資產(chǎn)不大量流失，維護普通農(nóng)民合法權(quán)益，現(xiàn)有農(nóng)村集體所有制需要進行調(diào)整和完善，根本措施是建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”。其涵義是在保持農(nóng)村集體所有制不變的前提下，由國家承擔(dān)對集體財產(chǎn)的監(jiān)控權(quán)及保障集體土地資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督管理權(quán)，行使相應(yīng)行政權(quán)力。這也是農(nóng)地改革的前提和基礎(chǔ)。

　　2、探索建立“國家監(jiān)控管理下的農(nóng)村集體所有制”的執(zhí)行模式

　　執(zhí)行模式可以是多種多樣的，在此僅作拋磚引玉的分析�？梢越梃b國有資產(chǎn)管理模式，設(shè)立“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”，行使對集體資產(chǎn)保值增值的行政職能。在此主要有以下幾點須注意：第一，需要注意不要因此而進一步擴大國家行政編制。“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”的行政結(jié)構(gòu)及人員設(shè)置可以與現(xiàn)有行政機構(gòu)改革統(tǒng)一規(guī)劃，由與其相關(guān)的部門抽調(diào)人手組建，如從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、國土等部門抽調(diào)人員組成；第二、“農(nóng)村集體資產(chǎn)管理委員會”應(yīng)該采用條狀管理模式而不要采用塊狀管理模式，即由中央直接管理，地方為中央的派出機構(gòu)，對中央負(fù)責(zé)，避免受地方政府的不當(dāng)管理；第三、構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)登記及交易管理機構(gòu)，逐步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬登記及實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)均須通過交易管理機構(gòu)采用招拍掛的形式完成流轉(zhuǎn)；第四、在農(nóng)地制度改革中要實行行政與經(jīng)濟職能分離的農(nóng)村行政體制改革，即將現(xiàn)在的村鎮(zhèn)政府機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)為完全行政職能，剝離鎮(zhèn)村政府行使集體資產(chǎn)代理人全權(quán)處置集體資產(chǎn)這個經(jīng)濟職能的權(quán)力，這是防止農(nóng)村土地資產(chǎn)流失，造成嚴(yán)重貧富分化、影響社會穩(wěn)定必須采取的措施。

　　3、盡快對農(nóng)村集體土地進行明確產(chǎn)權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記由于目前集體土地使用權(quán)主體缺失，這極易造成集體土地資產(chǎn)流失、貧富分化、腐敗貪污等問題產(chǎn)生。為保護集體和農(nóng)民利益不受損害，集體土地確權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)主體、完善產(chǎn)權(quán)登記是當(dāng)務(wù)之急。

　　4、農(nóng)村土地改革必須改變現(xiàn)有的城市土地與農(nóng)村土地之間存在的較嚴(yán)重的同地不同價、不同權(quán)的狀況，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”

　　農(nóng)地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，而現(xiàn)在城市土地與農(nóng)地之間存在較嚴(yán)重的同地不同價、不同權(quán)的狀況，其后果是：第一、普通農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害；第二、在征地拆遷中出現(xiàn)許多的矛盾和糾紛，據(jù)專家調(diào)查，村莊農(nóng)民上訪原因中，有43%是因為征地，23%左右是因為承包地的流轉(zhuǎn)；第三、容易導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象蔓延。但是，在“同地、同價、同權(quán)”改革中，有一個問題必須注意，就是農(nóng)民最根本的宅基地住宅和承包地可否完全市場化流轉(zhuǎn)問題。筆者認(rèn)為為了維護好農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)該設(shè)置一定的限制條件，以免出現(xiàn)大量無地、無房、無業(yè)的三無農(nóng)民。

　　5、將行城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鎮(zhèn)農(nóng)村規(guī)劃、農(nóng)村土地集約利用、農(nóng)村社保制度建設(shè)、集體經(jīng)濟、農(nóng)村社會公用事業(yè)建設(shè)保障機制改革進行統(tǒng)籌規(guī)劃和部署

　　農(nóng)村土地制度改革的目的就是在保障農(nóng)民利益不受損害的前提下，利用市場化機制盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，促進國家整體經(jīng)濟做大做強，實現(xiàn)全民小康。農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活根本思路主要在保障基本耕地前提下，使集體土地得以集約利用。但是，集約利用可能出現(xiàn)一個問題就是會使許多農(nóng)民無業(yè)可做。因此我們必須在農(nóng)地改革中統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)好各種矛盾和問題。以實現(xiàn)改革的目的和效果。

　　6、農(nóng)地制度改革中要注意的其他問題

　�。�1）為維護農(nóng)民合法權(quán)益保障農(nóng)地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的次序，需要加快建設(shè)農(nóng)村集體土地價值評估與咨詢的中介機構(gòu)，如農(nóng)村房地產(chǎn)、林權(quán)、土地評估機構(gòu)等；（2）需要為普通農(nóng)民建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)土地使用權(quán)及其他集體土地使用權(quán)的收益共享機制，如集體入股分紅等模式；（3）農(nóng)村土地制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及面非常廣，必須處理好各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，控制好風(fēng)險，因地制宜原則，循序漸進，注意與國家整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相配合。