關(guān)于新《破產(chǎn)法》起草中的幾個(gè)重要問(wèn)題（下）

　　三、關(guān)于破產(chǎn)管理人的規(guī)定

　　新《破產(chǎn)法》草案第3章從第27條到32條列有6個(gè)條款關(guān)于管理人的規(guī)定，分別規(guī)定了管理人的資格、地位、職權(quán)、監(jiān)督、報(bào)酬和懲處等內(nèi)容。這是對(duì)現(xiàn)行破產(chǎn)法清算組制度的一次大改革，也是與國(guó)際破產(chǎn)制度對(duì)接的一個(gè)良好開(kāi)端。但在草案中應(yīng)明確以下問(wèn)題：

　　1.應(yīng)明確破產(chǎn)清算程序中的管理人中心的定位。在破產(chǎn)清算程序中管理人不是所有人利益的代表，而僅僅是債權(quán)人利益的總代表，他代表債權(quán)人的利益而負(fù)責(zé)管理、變賣(mài)和分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，是破產(chǎn)法“債權(quán)人利益充分保護(hù)”原則的主要體現(xiàn)者。破產(chǎn)法應(yīng)賦予管理人擔(dān)保債權(quán)人的身份、不動(dòng)產(chǎn)善意購(gòu)買(mǎi)人的身份、無(wú)擔(dān)保債權(quán)人的身份，而不能把管理人的角色與法官混淆起來(lái)。管理人應(yīng)更加傾向于債權(quán)人的利益以維持在破產(chǎn)清算等過(guò)程中債權(quán)人債務(wù)人利益博弈的一種平衡關(guān)系，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)過(guò)程中的債權(quán)人利益的最大化。應(yīng)該注意的是，在清算和重整程序中，管理人的作用是不一樣的。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，管理人的作用更多的表現(xiàn)在清算過(guò)程中，在重整程序中，管理人的作用則是有限的。

　　2.應(yīng)盡量明確管理人的條件并建立管理人資格管理制度。實(shí)踐中人們較關(guān)注的問(wèn)題是，管理人應(yīng)不應(yīng)該由擁有資格的人來(lái)?yè)?dān)任？如果答案是肯定的話(huà)，管理人任職資格誰(shuí)來(lái)授予，是由政府決定、法院指定還是行業(yè)協(xié)會(huì)授予？這在不同的國(guó)家有不同的做法�？紤]到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，我建議政府成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)管理破產(chǎn)事務(wù)，其中包括對(duì)破產(chǎn)管理人進(jìn)行資格審查、注冊(cè)和授予執(zhí)業(yè)執(zhí)照工作。而管理人的行業(yè)協(xié)會(huì)則可以負(fù)責(zé)對(duì)管理人的資格考試的組織與資格確認(rèn)工作并負(fù)責(zé)管理人的獎(jiǎng)懲事宜。如在美國(guó)，全美破產(chǎn)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)每年舉行一次年會(huì)，有權(quán)對(duì)破產(chǎn)管理人予以獎(jiǎng)懲和撤消其資格。新破產(chǎn)法也應(yīng)借鑒這些內(nèi)容并明確細(xì)化。

　　3.應(yīng)明確在海外提供破產(chǎn)清盤(pán)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的從業(yè)人員能否在中國(guó)進(jìn)行相關(guān)執(zhí)業(yè)的問(wèn)題。中國(guó)已經(jīng)承諾加入WTO以后，中國(guó)將會(huì)允許國(guó)外的律師、會(huì)計(jì)師到中國(guó)來(lái)執(zhí)業(yè)并提供法律和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)服務(wù)。那么我們究竟允許不允許境外的會(huì)計(jì)師和清盤(pán)人到中國(guó)來(lái)?yè)?dān)任破產(chǎn)企業(yè)的管理人？我個(gè)人的意見(jiàn)是應(yīng)該開(kāi)放這個(gè)市場(chǎng)。這能夠使我們的管理人隊(duì)伍在海外專(zhuān)業(yè)人員的帶動(dòng)和壓力下盡快成熟與成長(zhǎng)起來(lái)，在修訂《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》時(shí)應(yīng)考慮此點(diǎn)。

　　4.應(yīng)明確破產(chǎn)企業(yè)原負(fù)責(zé)人能否擔(dān)任重整程序中的管理人。現(xiàn)在的做法是，往往將破產(chǎn)企業(yè)的原負(fù)責(zé)人視為企業(yè)破產(chǎn)的罪魁禍?zhǔn)�，�?shí)際上這是一個(gè)錯(cuò)誤的觀念。企業(yè)的破產(chǎn)有很多原因，雖然不排除在一個(gè)較規(guī)范的公司中有些企業(yè)管理者有損公肥私、欺詐損害公司和股東利益的行為，但大多數(shù)情形下，破產(chǎn)不會(huì)是企業(yè)家故意造成的。因此，當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)面臨重組的時(shí)候，指定企業(yè)現(xiàn)有負(fù)責(zé)人擔(dān)任破產(chǎn)管理人，利用其豐富的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)企業(yè)狀況的熟悉，將會(huì)減少破產(chǎn)重組的成本，最大限度地保護(hù)債權(quán)人利益。在美國(guó)破產(chǎn)法中，有所謂“占有中的債務(wù)人”概念，即經(jīng)法院的審查和許可，法院可以省卻任命托管人的程序，將財(cái)產(chǎn)和債務(wù)人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)直接交回原債務(wù)人占有經(jīng)營(yíng)。這個(gè)制度曾經(jīng)在美國(guó)引起很大的討論，即“占有中的債務(wù)人”會(huì)真正對(duì)重組中的公司負(fù)責(zé)嗎？作為原經(jīng)營(yíng)者，他能通過(guò)重組程序拯救他原來(lái)經(jīng)營(yíng)失敗的企業(yè)嗎？德國(guó)、日本破產(chǎn)法改革過(guò)程中也遇到了類(lèi)似的討論。但美國(guó)重組實(shí)踐的結(jié)果證明，“占有中的債務(wù)人”在重組中的作用比破產(chǎn)管理人大得多，債權(quán)人也更愿意選用這種形式。我認(rèn)為這個(gè)制度值得我們借鑒。

　　四、關(guān)于新《破產(chǎn)法》頒布后所涉及的操作問(wèn)題及相關(guān)建議

　　1.關(guān)于國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的特別規(guī)定。新破產(chǎn)法對(duì)國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)不應(yīng)有區(qū)別對(duì)待�，F(xiàn)在新《破產(chǎn)法》草案的“總則”一章中對(duì)國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有兩條內(nèi)容，并將原草案當(dāng)中“國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的特別規(guī)定”的內(nèi)容統(tǒng)合到“重整”一章中，以期通過(guò)該章來(lái)保證對(duì)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行重整的可能。實(shí)際上，大多數(shù)達(dá)到破產(chǎn)條件的國(guó)有企業(yè)是無(wú)法“重整”的。因?yàn)�，在一個(gè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到幾百甚至幾千倍的虧損企業(yè)中，根本就沒(méi)有真正的債權(quán)人，誰(shuí)來(lái)重整？因此對(duì)這樣的國(guó)有企業(yè)只能采取特殊的“破產(chǎn)”辦法，而不應(yīng)適用新破產(chǎn)法。即國(guó)家可以對(duì)這些企業(yè)實(shí)行“立即死亡”的方式，以減少新破產(chǎn)法頒布實(shí)施的障礙。這種“立即死亡”方式，由中央政府和地方政府最后投入一筆呆賬沖銷(xiāo)和職工安置費(fèi)用，以徹底解決大多數(shù)該死的國(guó)有企業(yè)不能“安樂(lè)死”的問(wèn)題，費(fèi)用的來(lái)源可以通過(guò)減持國(guó)有股和適當(dāng)出售部分國(guó)有土地所有權(quán)來(lái)籌集。

　　應(yīng)盡快制定政府減持國(guó)有股和將城市土地所有權(quán)部分私有化的立法和政策�，F(xiàn)有的國(guó)有存量和增量資產(chǎn)由政府代表國(guó)家持有股權(quán)，實(shí)際上政府沒(méi)有必要持有和經(jīng)營(yíng)如此龐大的國(guó)有資產(chǎn)。按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府持有的國(guó)有股一般在20％以下，而我們國(guó)家政府持有的國(guó)家股在50％以上，這大大超出了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府所能持有和經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的能力。因此，政府應(yīng)制定減持相當(dāng)一部分比例的國(guó)有股的計(jì)劃，通過(guò)在A股、B股市場(chǎng)出售、轉(zhuǎn)讓國(guó)有法人股，協(xié)議轉(zhuǎn)讓部分未上市的國(guó)有股份公司的股權(quán)，關(guān)閉、破產(chǎn)一批沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的國(guó)有企業(yè)，將政府控制的國(guó)有股的比例降到30％以下。

　　另外，應(yīng)加快制定將城市土地所有權(quán)部分所有化的法律和政策�，F(xiàn)在社會(huì)保障基金來(lái)源嚴(yán)重不足，我們目前又面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整的階段，加之中國(guó)加入WTO以后，許多國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)面臨著激烈競(jìng)爭(zhēng)的沖擊，失業(yè)率短期內(nèi)將大幅攀升。政府減持國(guó)有股所得到的收入，不能立即填補(bǔ)因?yàn)楦母锖屯晟粕鐣?huì)保障制度所帶來(lái)的資金缺口。因此應(yīng)將城市國(guó)有企業(yè)的土地所有權(quán)部分予以私有化，即通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)等公平公正公開(kāi)的方式，將部分城市國(guó)有企業(yè)土地所有權(quán)永久地移轉(zhuǎn)和讓渡給私人。也就是說(shuō)，要突破現(xiàn)有國(guó)家轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)，以獲得破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用的政策。

　　2.關(guān)于金融機(jī)構(gòu)等特定組織或公司的破產(chǎn)問(wèn)題。近幾年，大量的非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題提上了議事日程。許多金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善、虧損嚴(yán)重，極大侵害了廣大儲(chǔ)戶(hù)的合法權(quán)益。如近年來(lái)發(fā)生在廣東等地的信用社倒閉與關(guān)閉事件，即暴露了中國(guó)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)潛在的破產(chǎn)危機(jī)。從目前四大資產(chǎn)管理公司處理不良資產(chǎn)的情況來(lái)看，也非常不樂(lè)觀。一個(gè)是債務(wù)數(shù)量大，一個(gè)是債權(quán)債務(wù)混亂，資產(chǎn)管理公司根本沒(méi)有足夠的能力和辦法來(lái)處置好這些不良資產(chǎn)。而且一些商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)每年新增的不良資產(chǎn)還在大量發(fā)生，如果沒(méi)有一個(gè)很好的破產(chǎn)機(jī)制的話(huà)，中央政府將會(huì)為這些所謂的商業(yè)銀行背上沉重的財(cái)政包袱。金融機(jī)構(gòu)的倒閉或破產(chǎn)涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)普通民眾的家庭與生活，涉及到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的金融秩序和社會(huì)的穩(wěn)定。但是目前我們對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問(wèn)題尚未有明確的規(guī)定。因此新破產(chǎn)法當(dāng)中應(yīng)有特別條款和程序?qū)υS多特定的組織或公司破產(chǎn)程序問(wèn)題特別加以規(guī)定。未雨綢繆，為我們對(duì)未來(lái)金融機(jī)構(gòu)等特定組織和公司的破產(chǎn)進(jìn)行特殊處理打下基礎(chǔ)。

　　3.關(guān)于建立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)法庭和建立國(guó)家獨(dú)立的破產(chǎn)案件審理體系問(wèn)題。建議在全國(guó)各級(jí)法院建立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)案件審理庭。鑒于新《破產(chǎn)法》頒布以后將促使破產(chǎn)案件數(shù)量急增，而破產(chǎn)程序又是一個(gè)特別的程序，優(yōu)先于其他經(jīng)濟(jì)民事案件的審理，其程序之復(fù)雜，對(duì)案件審理人員在素質(zhì)上的要求之高，都是獨(dú)一無(wú)二的。為最大限度地保障債權(quán)人與債務(wù)人的利益，破產(chǎn)案件應(yīng)由具有豐富經(jīng)驗(yàn)的、精通業(yè)務(wù)的法官專(zhuān)職審理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段并具備條件的前提下，應(yīng)建立國(guó)家獨(dú)立的破產(chǎn)案件審理體系，即設(shè)立獨(dú)立于地方法院的專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)法院，在國(guó)家最高法院的節(jié)制下；成為自成一體的國(guó)家破產(chǎn)法院體系，以審理涉及跨地區(qū)、散布于全國(guó)各地的債權(quán)人利益、具有全國(guó)意義的破產(chǎn)案件。在當(dāng)前實(shí)踐中，更為急迫的是要加快設(shè)立專(zhuān)門(mén)破產(chǎn)法庭的步伐。隨著近年來(lái)破產(chǎn)案件的增多，各級(jí)法院對(duì)破產(chǎn)案件的審理都顯得專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，法官人手不夠，法院也不重視破產(chǎn)案件的審理。因此，現(xiàn)在應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，在法院中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)法庭，并建立一支高素質(zhì)、懂專(zhuān)業(yè)、受過(guò)良好培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)豐富的破產(chǎn)法官隊(duì)伍。

　　4.關(guān)于在政府中建立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)案件管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題。鑒于目前中國(guó)的企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量增長(zhǎng)、破產(chǎn)企業(yè)類(lèi)型各異、政府管理效率過(guò)低、透明度不高、行政干預(yù)性太強(qiáng)及專(zhuān)業(yè)人士參與不多等特點(diǎn)與弊端，建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的破產(chǎn)案件公共管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)相應(yīng)的破產(chǎn)政策，管理全國(guó)的從企業(yè)宣布破產(chǎn)開(kāi)始直到破產(chǎn)程序終結(jié)的各類(lèi)破產(chǎn)案件，負(fù)責(zé)給全國(guó)的破產(chǎn)從業(yè)人員進(jìn)行注冊(cè)和頒發(fā)從業(yè)執(zhí)照，并授權(quán)破產(chǎn)從業(yè)人員對(duì)復(fù)雜的破產(chǎn)案件進(jìn)行案件管理，建立破產(chǎn)案件電腦查詢(xún)系統(tǒng)等等，使破產(chǎn)案件管理規(guī)范化、透明化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化。該機(jī)構(gòu)中應(yīng)有一專(zhuān)門(mén)部門(mén)來(lái)處理國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)問(wèn)題。