2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議審議通過，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。從此，延續(xù)了兩千多年的“皇糧國賦”成為歷史，我國農(nóng)村進入后農(nóng)業(yè)稅時代。鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，化解農(nóng)村債務是當前農(nóng)村經(jīng)濟管理的關鍵。筆者認為，應從以下幾個方面入手。
一、全面貫徹中央1號文件精神，深化農(nóng)村體制改革，從根本上減輕農(nóng)民負擔
從多方面調(diào)查資料統(tǒng)計來看，村級債務形成的主要原因之一是體制問題，即農(nóng)村體制滯后。由于我國財稅體制的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村民自治組織事權、財權不對等，甚至有事權而無財權，所以往往靠舉債或攤派維持事權。這不僅難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和全面建設小康社會的要求，也違背了稅費改革的初衷。2006年中央1號文件提出了建設社會主義新農(nóng)村的要求，并就新農(nóng)村建設提出了具體任務和措施。因此，必須根據(jù)這一要求，繼續(xù)深化農(nóng)村體制改革，加快基層行政機構改革特別是鄉(xiāng)村基層組織改革。要加大力度，精簡農(nóng)村多余機構和人員，減少非生產(chǎn)性開支；要加快農(nóng)村財政體制改革，劃清中央與地方事權、財權與稅權的關系，消除農(nóng)村過度負債的體制基礎。
二、進一步加強農(nóng)村財務制度建設，構建新型財務管理模式
（一）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理機構的職能和職責范圍，構建新的財務管理模式。稅費改革后，原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各主管部門行使的財務管理職權，將劃歸財政部門。因此，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有關部門和財政部門之間的職能和職責范圍，理順關系。在村級債務管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站等相關部門要配合財政部門做好債務清理工作，控制和監(jiān)督債務再發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門則負責對財務管理運行進行全面監(jiān)管，專門負責村級資金、財務收支管理和會計核算、債權債務清查清理以及收繳等項工作。
�。ǘ┩晟妻r(nóng)村財務管理制度，規(guī)范村級財務和債務管理。制度建設是加強財務管理、控制支出和化解債務的根本保證和必要手段。從各地農(nóng)村稅費改革的實踐來看，村級債務的反彈和提高，無不與農(nóng)村財務管理制度缺位和不完善有關。因此，應在“村務公開、民主管理”的基礎上，完善現(xiàn)有財務管理制度，包括“一事一議”資金籌集和管理、村組干部工資報酬標準、村級財務收支監(jiān)督、村級債權債務清查管理等。
（三）完善村級內(nèi)部控制制度，規(guī)范財務行為。從村級債務產(chǎn)生的內(nèi)部原因來看，相當一部分是村級管理混亂，個別干部侵占集體資產(chǎn)、盲目投資，以及控制不嚴造成的跑、冒、滴、漏引起的。還有一些村亂支亂補，辦公費、招待費嚴重超標等。因此，必須在完善各項財務管理制度的同時，完善內(nèi)部控制制度，如收支審批、授權、擔保、籌資投資、財產(chǎn)等。
三、建立農(nóng)民負擔和債權債務監(jiān)管體系，強化監(jiān)督，依法理財
必須在深化改革和完善制度建設的同時，建立農(nóng)民負擔和債權債務監(jiān)管體系。具體包括：政府監(jiān)管、村民民主監(jiān)管、社會監(jiān)管以及責任考核。政府監(jiān)管主要是指財政部門的監(jiān)管，即制定保證農(nóng)村經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的系列措施。各種措施不僅要制度化、透明化和經(jīng)�；�，而且還要系統(tǒng)、嚴密，及時地進行報告。同時，推行會計委派制，按村委派會計，負責對債權債務進行全面清理、分類，分戶設置賬簿進行明細核算，按已查明的債務金額為最高限額，只能減少不能增加。村民民主監(jiān)管是指通過民主理財小組對各項開支進行審核，堅持財務、政務公開，把好收支質(zhì)量關。社會監(jiān)管則是由社會中介機構及外部審計機構參與的監(jiān)管，主要依據(jù)有關法律法規(guī)對各級領導部門、職能部門、集體經(jīng)濟組織的賬務記錄、財務預決算和內(nèi)部控制等進行審計監(jiān)督，確保賬簿記錄和會計核算的真實性和合法性。最后，農(nóng)村經(jīng)管部門要按村制定責任目標，按目標進行嚴格考核，責權利相結合，對財務支出、債權債務控制好的村要給予獎勵，鼓勵增收減債；對財務控制不力、違規(guī)違紀造成的債務，本著“誰增加，誰負責”的原則處理；對涉嫌經(jīng)濟腐敗造成的債務，還要追究有關人員的刑事責任。
四、完善財政分配體制，加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解農(nóng)村資金供需矛盾
村級債務形成的主要原因是，用于農(nóng)田水利基礎設施建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展以及墊交稅費等舉債較多。免征農(nóng)業(yè)稅后，一方面，堵住了集資、濫收費還債和借新債還舊債的口子，而另一方面，也使農(nóng)村資金缺口擴大，無力清償舊欠。因此，必須根據(jù)新的情況，完善財政分配體制，由國家財政加大對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入力度；對農(nóng)村九年義務教育、計劃生育等公益事業(yè)，應按財權事權相統(tǒng)一的原則，區(qū)別不同情況周密測算后，由中央、省、地（市）、縣各級財政通過轉(zhuǎn)移支付的方式予以解決，不留缺口。對墊交的稅費，可以通過發(fā)展農(nóng)村金融市場等進行解決。這樣，一方面可以確保村級組織的正常運轉(zhuǎn)；另一方面，也使負債農(nóng)戶和農(nóng)村集體企業(yè)得以休養(yǎng)生息，逐步增加積累，償還舊欠。
五、發(fā)展農(nóng)村金融，拓寬借貸市場
市場經(jīng)濟初期的趨利傾向，使得農(nóng)村信貸資金供需愈加緊張，尤其是農(nóng)業(yè)政策性銀行，更加缺少對農(nóng)業(yè)的政策性支持。于是，各種不規(guī)范的民間金融組織乘虛而入，進入農(nóng)村金融領域，使農(nóng)民融資成本愈高，債務負擔愈重。據(jù)調(diào)查，稅費改革前有些地方的農(nóng)村信用社虧損面達99%，甚至有75%～80%的農(nóng)民從未與信用社打過交道。所以我國農(nóng)村近幾年經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入提不高，負擔過重與農(nóng)村金融發(fā)展遲緩關系很大。由此可見，必須加大農(nóng)村金融體制改革力度，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的體制創(chuàng)新，疏通農(nóng)村正常融資渠道。其次，通過金融體制改革，不斷提高農(nóng)村金融機構農(nóng)業(yè)信貸在融資中的比重，使農(nóng)村金融組織真正成為農(nóng)民融資的主渠道，減少農(nóng)民融資成本。再次，制定相關法律法規(guī)，規(guī)范金融市場，既要給資金雄厚的能人在一定范圍內(nèi)集資興辦實業(yè)的空間，又要防止民間高息借貸的滋生蔓延。最后，通過金融體制創(chuàng)新和市場培育，向農(nóng)村提供開放式、多元化的金融服務。還可以在目前優(yōu)先發(fā)展貨幣市場，拓寬農(nóng)村金融市場，不僅能較快滿足農(nóng)民的融資需求，同時也可以降低金融風險。此外，根據(jù)農(nóng)業(yè)的高風險及農(nóng)民的低經(jīng)濟承受力等特點，應大力發(fā)展農(nóng)村保險業(yè)務，一方面可由保險公司、保險合作社以及銀行等金融機構的營業(yè)網(wǎng)點開展農(nóng)村保險業(yè)務；另一方面，中央和地方政府可以在政策、資金方面給予一定支持，從而有效化解和分散農(nóng)業(yè)風險。
六、因地制宜發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加積累
發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，廣培財源，努力實現(xiàn)增產(chǎn)增收，增加積累，才是解決村級債務的根本途徑。首先要徹底轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，推行產(chǎn)權制度改革。其次，要立足本地優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，積極探索集體經(jīng)濟的多種實現(xiàn)形式，多渠道、多途徑聚集財富，增加償債能力。第三，根據(jù)市場調(diào)查和預測，客觀地做出農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，將農(nóng)村發(fā)展的眼前利益和長遠利益相結合；同時，還要講求成本效益，用較少的資金投入到見效快的項目，發(fā)揮資金的使用效益。要注意發(fā)展生產(chǎn)周期長、效益規(guī)模大且穩(wěn)定的投資項目，避免盲目投資，增加后期負擔。第四，采取租賃、轉(zhuǎn)讓、出售、參股入股等形式盤活資產(chǎn)存量，發(fā)揮最大效益。同時，加強集體資產(chǎn)管理，在保值基礎上實現(xiàn)最大增值。第五，制定優(yōu)惠政策扶持培育農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦的各種經(jīng)營實體。強化對龍頭企業(yè)和專業(yè)合作經(jīng)濟組織的扶持，建立健全帶動引導農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展的利益聯(lián)結機制，在優(yōu)質(zhì)糧油、畜牧等重點產(chǎn)業(yè)中，不斷開發(fā)精深加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品綜合加工率和農(nóng)產(chǎn)品附加值。第六，不斷增強村級服務功能，真正發(fā)揮村級自治組織在市場與農(nóng)戶間的銜接和紐帶作用，努力增加村級集體經(jīng)濟收入和農(nóng)民就業(yè)門路，增加償債能力。第七，建立農(nóng)業(yè)服務體系，發(fā)揮科學技術在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入為重心。第八，充分認識智力資產(chǎn)和信息在農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營和管理中的重要作用，將引進和培養(yǎng)相結合，通過引進和培養(yǎng)高素質(zhì)綜合人才，提高企業(yè)經(jīng)營和管理水平。要重視農(nóng)民經(jīng)紀人隊伍的建設和培養(yǎng)，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡，疏通致富信息和銷售信息傳播渠道，形成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷鏈條，搞活農(nóng)村經(jīng)濟。
作者單位：廣東仲愷農(nóng)業(yè)技術學院經(jīng)管學院、省農(nóng)業(yè)廳、省農(nóng)業(yè)展覽館
