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財政體制改革對省級公路管理機構(gòu)資金收支管理影響初探

2007-2-5 16:46 《交通財會》·吳俊利 【 】【打印】【我要糾錯

  十六屆五中全會提出了推進財政稅收體制改革,“合理界定各級政府的事權(quán),調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府的收支關系,建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”。隨著財稅體制改革的進一步完善,公共財政體系的逐步建立,部門預算改革的深入推進,國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入收繳制度等制度的建立和完善,尤其是實施增值稅轉(zhuǎn)型、車船稅調(diào)整和擇機出臺燃油稅改革;投資體制改革的進一步深化,政府投資將根據(jù)項目性質(zhì)不同,分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸、貼息等多種方式。投資主體和產(chǎn)權(quán)的多元化、投資監(jiān)管方式的多樣化等,都對公路行業(yè)財務管理提出新的要求,使公路投融資管理和財會工作面臨新的考驗,F(xiàn)結(jié)合我省工作實際,談談個人認識。

  一、目前公路事業(yè)單位管理體制與資金管理的主要做法

  公路管理機構(gòu)在目前的政策環(huán)境中,是一個集規(guī)費征收、建設管理、投資融資、路政執(zhí)法多項職能于一體,相當多的省行政體制又按“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式運作的單位,與一般的純行政執(zhí)法單位有著較大的區(qū)別。

  公路事業(yè)單位用于公路養(yǎng)護、建設、管理經(jīng)費來源于公路養(yǎng)路費,養(yǎng)路費作為“收之于車、用之于路”的專項資金,財政部明確規(guī)定其收支管理要按照統(tǒng)一領導、集中管理的原則,納入省級財政預算管理,收入繳入省級金庫,使用由省級交通部門按照規(guī)定程序提出計劃,同級財政部門按規(guī)定撥付,?顚S茫杲K結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用。上述規(guī)定,主要體現(xiàn)了:一是?顚S迷瓌t,二是省級集中預算管理模式,三是收支兩條線政策,四是單獨編制預決算。

  從2002年實行部門預算以來,我們就本著實事求是的原則,針對公路部門實際情況,在與財政部門充分溝通的基礎上,對一些特殊事項從技術(shù)角度予以調(diào)整,并采取一系列改革措施,使自身管理行為與財政改革要求逐步趨同。

  1.部門預算編制方面

 。1)公路規(guī)費納入省級預算集中管理,視同財政收入處理,與純粹用財政收入安排的基本支出和項目支出是有區(qū)別的。公路管理機構(gòu)的部門預算安排的前提是公路規(guī)費的收入,在整體測算出收入的基礎上,再根據(jù)可使用資金量來安排支出,就系統(tǒng)而言是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的概念。如果分散到各地,以其轄區(qū)征收額來確定支出數(shù)造成公路養(yǎng)護、改造的經(jīng)費相差懸殊,難以保證路網(wǎng)的整體性;谏鲜銮闆r,在下年度建設任務、征收形勢、上級工作目標尚未能明朗的情況下,編制預算時以“省級公路管理機構(gòu)”作為一個大的單位,整體反映預算收支情況,應該說是比較合理、科學的。這給下年度總體平衡征收指標、以收定支或以需定支留出了調(diào)控的空間,能充分保護各地征收積極性,也能保證與預算編制不同步的工作任務的完成。

  (2)部門預算基礎信息編制時,要求對從事養(yǎng)護生產(chǎn)作業(yè)的事業(yè)性質(zhì)工人進行統(tǒng)計,但編制預算項目支出時,從合理性上講養(yǎng)護生產(chǎn)人員費用只能放在小修保養(yǎng)項目,而不應列入“基本支出—人員支出”項目,否則在預算支出中反映的人員支出十分龐大,也無法進行養(yǎng)護成本的核算管理,這也是公路事業(yè)單位的區(qū)別所在。加之江蘇從2002年開始對具有生產(chǎn)職能的養(yǎng)護、施工單位,要求依據(jù)地方政府政策進行改制,成立有獨立法人的企業(yè),徹底脫離公路管理機構(gòu),而這項改革的進展情況、徹底程度是不平衡的。改革徹底的,在基礎信息中的人員數(shù),基本上是全省三級管理機構(gòu)的管理人員,改革不徹底的則含有兩類人員,故只能將養(yǎng)護生產(chǎn)人員分離出來。

 。3)在“條塊結(jié)合、以塊為主”的行政管理體制下,本身就存在著人員數(shù)控制難度、人員支出屬地化標準與省級標準之間的差距,作為上級管理部門如僅以各市上報的實際人數(shù)來安排基本支出,象蘇北一些征收額小、人員多的市,基本支出的比例將很大,還會進一步助長人員的膨脹。對此我們的做法是:先對市、縣兩級管理機構(gòu)界定所必需的管理人員,再將所在地養(yǎng)護管理里程作為管理工作量的主要參數(shù),按內(nèi)部定額測算理論上所需管理人員控制數(shù),這種管理人員控制數(shù)最后與基本支出掛鉤。對管理人員在控制數(shù)內(nèi)的保證經(jīng)費,對超出控制數(shù)的,只能在下達的經(jīng)費中支出,這就保證了預算資金大部分用于項目支出,而不被人員支出占用,故這幾年,我們下達的基本支出是要遠遠小于預算中安排同項目數(shù)。

 。4)每年由省局預留必要的項目支出經(jīng)費。鑒于我國目前的行政管理現(xiàn)實,或多或少存在上年預算無法預計、上級部門在預算當年指定并要求當年實施項目,加之公路因自然災害造成的損害修復是不確定性的,要體現(xiàn)隨支隨用原則,為此我們在編制部門預算時預留了部分省局調(diào)控費用。

  上述在預算編制和執(zhí)行的調(diào)整做法,基本上是符合公路管理工作實際的,預算管理的整體性保證了資金的使用效益,將有限的資金投入到公路等級提高、路容路況改善上,體現(xiàn)了省級調(diào)控的能力,保證了責任主體明確,方便財政、審計的監(jiān)督檢查。

  2.公路規(guī)費資金收繳方面

  征收的規(guī)費一直是嚴格按“收支兩條線”管理的,為了明確責任、強化核算,讓省、市公路管理部門承擔起監(jiān)督解繳、全面核算、檢查考核的責任,我們以往是在省局開設一個過渡性的專戶,歸集基層上繳收入后當天直接劃入國庫,這比直接從基層繳入省級國庫更能讓省、市兩級掌握情況,省局依據(jù)銀行單據(jù)歸集核算各地的收入、便于統(tǒng)計考核。

  3.車購稅的補助資金使用方面

  無論是重點項目還是一般項目,申請到的車購稅專項補助資金都作為省補助資金的重要組織部分,下達在省內(nèi)的干線公路、農(nóng)村公路的建設計劃中,先期實施,能較好地克服中央計劃變化大和資金到賬遲、可能發(fā)生調(diào)整的矛盾,如農(nóng)村公路單一項目工作少、申報個數(shù)多、區(qū)域分散,如果等中央計劃下達再實施建設當年完成的可能性很小。

  4.融資工作方面

  融資是公路事業(yè)單位一項重要職能,執(zhí)行“貸款修路、收費還貸”政策,必須先期向銀行爭取借款,除收費政策、預算收入安排的還貸是必要的信用保證外,以一定的存款作支撐、達到一定的存貸比,也是增加融資的可信度的通常做法。

  二、公路收支管理與財政體制改革新要求之間的不協(xié)調(diào)

  在全面實施各項財政體制改革之前,養(yǎng)路費僅僅是按“收支兩條線”和相對寬松的財政預算管理,資金使用的標準、計劃、撥付的主動權(quán)掌握在交通主管部門,體制上的矛盾還不是很突出。財政政策調(diào)整后,不協(xié)調(diào)的矛盾就顯現(xiàn)出來了,集中表現(xiàn)在以下方面。

  1.管理體制上的不協(xié)調(diào)。以塊為主的行政管理體制,就意味著市、縣一級公路管理機構(gòu)的設置、編制確定、人員支出定額、公路建設與改造的指導思想等,或多或少受地方政治、經(jīng)濟的影響。省級集中資金預算與行政體制之間不協(xié)調(diào),實際上是事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一的集中體現(xiàn)。如:現(xiàn)行行政管理體制下,如何處理好保持全省路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完善與保護各地規(guī)費征收積極性之間的關系;存在的人員數(shù)控制難度、人員支出屬地化標準與省級標準之間的差距;為保證部分項目的實施效果,防止款項下達后因地方政府左右,導致完成不理想或甚至不實施的情況發(fā)生,按照“先辦事后考核、辦多少事付多少款”的原則撥付專項經(jīng)費,但考核往往在歲末年初,又不符合財政資金按“收付實現(xiàn)制”支出原則,造成會計決算口徑的不一致。

  2.非稅收入改革。非稅收入收繳管理實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的方式,規(guī)定要求執(zhí)收單位負責本單位的收入收繳管理,確保收入按規(guī)定及時、足額直接解繳到財政專戶。主管部門負責收繳業(yè)務管理和監(jiān)督,但由于取消了省級主管部門的過渡性專戶,由基層執(zhí)收單位直接管理票據(jù)、記賬核算,上級部門缺少核算的原始憑證,因時間、空間上的差距,使統(tǒng)計考核缺少了依據(jù)、監(jiān)督管理缺乏手段。

  3.部車購稅直接撥付方式的調(diào)整。目前中央的車購稅補助分成重點項目與一般項目兩類,不同類型的補助資金的申請方式、審核機構(gòu)、資金撥付要求均不一致。重點項目基本上是中央財政撥付到省級管理部門;一般項目要求從財政渠道自上而下?lián)芨,特別是一般項目由于單一項目工作少、申報個數(shù)多、區(qū)域分散,需要詳細的申報材料和多環(huán)節(jié)的撥付,工作量過大,造成管項目的不管資金、管資金的不管項目。同時與我省的農(nóng)村公路建設計劃管理、省級補助資金歸集、行業(yè)監(jiān)管方式均有較大的區(qū)別。

  4.農(nóng)村公路養(yǎng)護資金撥付新規(guī)定。根據(jù)上級新出臺的文件要求,今后農(nóng)村公路養(yǎng)護資金統(tǒng)一由省級人民政府交通主管部門根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護計劃,綜合平衡,統(tǒng)籌安排,專款專用。除市、縣兩級財政資金和拖拉機養(yǎng)路費、摩托車養(yǎng)路費外,其余資金全部由省級人民政府交通主管部門根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護計劃撥付縣級人民政府交通主管部門;省級資金直接撥付到縣,能減少撥付環(huán)節(jié),更好地落實縣、鄉(xiāng)政府是農(nóng)村公路管養(yǎng)主體責任,但在現(xiàn)行“省直接管理縣”財政體系尚未建立、無法通過直接財政分配的情況下,無疑增大了省級交通主管部門的計劃編制、資金分配與撥付的工作量,同時越過地市一級交通主管部門,考核、統(tǒng)計、監(jiān)管工作操作層面上會遇到困難。

  三、對策建議

  建立公共財政體系是政府改革的總體要求和方向,是不可逆轉(zhuǎn)的。公路事業(yè)單位的收支體制只能通過改革與之配套。個人認為,僅從資金收支管理方面改革是表面的,重要的是要從管理體制這一根本性的問題著手,樹立改革的理念、確立改革的策略、采取必要的措施。

  1.首先要轉(zhuǎn)變觀念。交通基礎設施的建設、維護經(jīng)費長期以來是通過征收交通規(guī)費解決的,加上政府直接下達投資規(guī)模到本行業(yè),造成交通部門將行業(yè)管理重心更多地放在規(guī)費征收、項目安排、資金分配上,客觀上對資金的使用看得更重些,一旦遇到財政政策調(diào)整的新要求,難免會出現(xiàn)觀念上沖突、行動上滯后。所以就省級公路管理機構(gòu)而言,必須從計劃管理、項目安排、資金撥付、考核驗收等方面轉(zhuǎn)變觀念。

  2.要樹立一個理念。對待財政體制改革或?qū)淼娜加投惛母,要克服等待觀望的觀念,變等待為提前謀劃、變被動為主動。要轉(zhuǎn)變費稅改革僅僅是依據(jù)交通規(guī)費總額在分配“盤子”上爭“基數(shù)”的單一想法,考慮到費稅改革對將來交通部門資金使用上的影響不僅是“基數(shù)”的問題,而是“基數(shù)”+“體制”,做到行政管理體制與預算管理體制協(xié)調(diào)一致。

  3.對部門預算編制與執(zhí)行從策略上調(diào)整,或“有進有退”的調(diào)整。方案一:采取主動出擊的的策略,全面理順管理體制。從國省干線規(guī)劃、建設要保持路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完整、路容路況整體性,將公路部門改革成垂直管理的行政體制,使之與養(yǎng)路費統(tǒng)收統(tǒng)支的預算體制一致,在費稅改革前就將行政體制改革到位,一旦實施了費稅改革,也能保證預算經(jīng)費的控制,這是從行政體制上改革一次性解決問題,主動出擊。方案二:采取“有進有退、被動適應”的策略,對預算管理方式作部分調(diào)整,讓預算體制適應目前的行政體制。象現(xiàn)在很多省市做法,將支出的預算管理權(quán)限部分都下放到地市一級,即基本支出、正常的養(yǎng)護經(jīng)費,并且與征收總額保持一定的比例。而省里只保留公路新建與改善費用及相關調(diào)控費用,從省級行業(yè)主管部門來講,減輕為基層承擔社會責任的壓力,解決好事權(quán)與財權(quán)不協(xié)調(diào)的問題。

  4.建立與車購稅補助資金撥付方式相配套的計劃體制。特別是車購稅一般項目補助資金從省財政直接撥付給市、縣財政后,項目申報、計劃下達、監(jiān)督考核等工作不能僅落在交通部門身上,而是要明確地方財政、交通部門的職責,共同承擔管理責任。