不堅持“調(diào)節(jié)高端”我認(rèn)為會毀壞這個改革，因為整個社會會進(jìn)入不能接受的狀態(tài)
在財政被提到國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的新高度后，備受關(guān)注的財稅體制改革在2014年拉開序幕。
2014年6月底，《深化財稅體制改革總體方案》獲批。8月底，修訂十年之久的新預(yù)算法獲通過，將于2015年起正式實施，也使得財稅體制改革重要任務(wù)之一的預(yù)算管理體制改革邁出實質(zhì)性步伐。其中尤為突出的是，地方政府性債務(wù)管理方面取得明顯突破。而稅制改革也將在2015年動作頻頻，這包括營業(yè)稅改增值稅進(jìn)入收官之年，房地產(chǎn)稅立法工作將有實質(zhì)性進(jìn)展，而消費(fèi)稅改革也或有方案出臺。
近日，全國政協(xié)委員、中國財政學(xué)會副會長、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康接受了《第一財經(jīng)日報》書面專訪，解讀地方債管理思路，把脈房地產(chǎn)稅改革動向。
地方政府融資平臺之變
記者：新預(yù)算法規(guī)定，未來地方政府只能通過發(fā)行政府債券適度舉債，2014年地方發(fā)行債券規(guī)模是4000億元，你認(rèn)為2015年這一規(guī)模會突破萬億嗎？
賈康：按照修訂后的預(yù)算法，現(xiàn)在地方政府發(fā)債的規(guī)模是中央層級確定，發(fā)行主體為省級政府，省級以下地方政府的債券由省級代發(fā)。所以不是說地方政府信用評級后哪個地方發(fā)展得好發(fā)債能力強(qiáng)就可以多發(fā)債，總額已在前面定死了的。
我覺得2015年地方政府發(fā)行債券規(guī)模應(yīng)會明顯提升，但即使發(fā)債規(guī)模提到1萬億元(僅為假設(shè))，相比10多萬億元地方政府債務(wù)存量，比重也嫌過小，所以一段時期內(nèi)僅靠地方政府債券還不足以緩解地方融資饑渴，地方融資平臺曾被寄予希望過渡性地繼續(xù)發(fā)揮一定作用。
記者：但現(xiàn)在地方融資平臺公司已經(jīng)被要求剝離政府融資功能，它還能發(fā)揮過渡性平臺作用嗎？
賈康：這就是一個已明確的嚴(yán)格界限了：現(xiàn)在文件已卡死了地方融資平臺的政府融資功能，明確地方融資平臺不允許新增政府債務(wù)。2015年年初，各地必須把所有地方政府融資平臺形成的隱形債務(wù)甄別上報，這實際上是加大對地方政府的問責(zé)力度，有壓力地逼著地方在未來一段時間里消化掉地方債務(wù)存量。這樣一來，實際上地方總的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)可控，以我的說法是“兩頭卡死”了，特別是地方融資平臺也沒有原被期待的“過渡性”作用了。
記者：對于化解存量政府債務(wù)，現(xiàn)提出政府和社會資本合作(PPP)模式也是置換地方存量債務(wù)、解決地方融資瓶頸的一種方式。
賈康：對，從某種意義上來說，剝離政府融資功能的地方融資平臺公司，如能把原來介入的一些項目轉(zhuǎn)成PPP，會帶走一部分存量地方債，但還不能影響全局。更大的空間是未來的增量，可以更積極地考慮用PPP解決地方所需資金的新來源。
現(xiàn)在政府大力引入PPP模式，意譯為政府和社會資本合作模式，已經(jīng)出臺了PPP指導(dǎo)意見和示范項目、工作指南等，未來地方上有一定收入現(xiàn)金流的公共工程可以采用PPP模式，而且某些無現(xiàn)金流的建設(shè)項目如能在PPP框架下打包進(jìn)入“連片開發(fā)”，也有可能得到社會資本的資金支持。
我認(rèn)為這有可能為規(guī)范化解地方債和替代未來的部分地方債開辟一個新局面。這個新局面之下，會帶來一系列的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要大力以PPP的方式推進(jìn)創(chuàng)新，發(fā)揮其一系列正面效應(yīng)。
記者：在PPP模式推廣熱潮中，你認(rèn)為要注意哪些問題？
賈康：PPP模式要大范圍推廣，需要讓民營資本放心，能自愿加入，首先的關(guān)鍵在法治，跟著的是培育契約精神。在全面實行法治的“籠子”下，政府與社會資本按照契約精神合作，地位是平等的。在政府內(nèi)部，通過有效的制度設(shè)計，能夠隔絕政府作為裁判員時的職能和作為運(yùn)動員時的角色，后者是異地、異級政府控制的國有資本也可以在PPP項目中參股，與其他企業(yè)、中介組織一樣都是平等的當(dāng)事人，都要服從法治和契約精神。
另外，PPP模式對政府牽頭動態(tài)優(yōu)化轄區(qū)發(fā)展規(guī)劃及公共工程PPP項目的專業(yè)化操作能力要求高。比如地方首先要選擇有一定回報能力、運(yùn)營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目采用PPP模式，需要防止那些沒有條件的項目也簡單地采用PPP模式。此外，PPP模式也客觀地提高公眾參與度，讓公眾更多參與對PPP項目的監(jiān)督，同時也需充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。
房地產(chǎn)稅普遍征收官員也會反對
記者：對于稅制改革中“加快房地產(chǎn)稅立法”，你怎么看？
賈康：房地產(chǎn)稅現(xiàn)在的基調(diào)是“加快立法并適時推進(jìn)改革”，換句話說是立法先行，所以在立法有著落之前不會有動作。什么時候有動作？就得觀察什么時候完成立法。可以有個粗略的推測：2015年房地產(chǎn)稅應(yīng)該進(jìn)入立法程序。雖然2014年全國人大新聞發(fā)言人傅瑩女士已經(jīng)明確表態(tài)要抓緊納入，但現(xiàn)在為止還沒有聽到宣布，2015年總會有消息了吧。
當(dāng)國務(wù)院方面把文本轉(zhuǎn)到人大后，會有一審、二審、三審還可能有四審，一定會有激烈的爭論，還要征求社會各方面的意見。最順利、理想的情況是2015年能走完這套立法程序，但是很可能會出現(xiàn)一年走不完的情況，那就要轉(zhuǎn)到2016年。如果2016年仍然不出結(jié)果，就會和中央的要求發(fā)生背離。因為中央明確說，財稅改革重點(diǎn)的、基本的事情在2016年要見眉目；2017年，也就是十九大的時候，中央決策層希望前面能做的事情盡量做到位以后，給下一階段改革提供較好的鋪墊。
如果從這個角度理解，2016年就很關(guān)鍵了，如果2016年能夠完成房地產(chǎn)稅的立法，也交代得過去，因為2017年可以開始依法執(zhí)行，那就不是上海、重慶兩地試點(diǎn)有什么地方跟進(jìn)的問題了，而是按照已通過的法律，相適應(yīng)的所有區(qū)域一起來做、一起執(zhí)行的問題了。這是一個我們可以拭目以待、密切跟蹤的有難度的事情。
記者：你多次表示中國房地產(chǎn)稅不能照搬美國普遍征收模式，為什么？
賈康：對，這是我比較鮮明的觀點(diǎn)：在可以預(yù)見的歷史時期之內(nèi)，中國要做這個稅制改革不能簡單照搬美國的普遍征收模式。
美國是見到一平方米就征一平方米，中國必須給出第一單位的扣除，扣除以后調(diào)節(jié)高端。那么第一單位扣的是一套房，還是扣人均多少平方米？這可以討論，各有利弊，但一定要堅持“調(diào)節(jié)高端”這一點(diǎn)，不堅持“調(diào)節(jié)高端”我認(rèn)為會毀壞這個改革，因為整個社會會進(jìn)入不能接受的狀態(tài)。
且不說其他先富起來的階層，或希望通過奮斗買套房的普通老百姓，就說咱們體制內(nèi)的這些官員，他們也不會接受。公務(wù)員不受勞動法保護(hù)，工作狀態(tài)是“白加黑”、“五加二”為常事，辛辛苦苦干這么多年，房改以后最讓他們感覺心理安慰的是在城市里有套還不錯的房子，然后現(xiàn)在要對這一套房子征稅，在目前薪資水平下，我估計體制內(nèi)的官員們首先就會抵觸和反對，他們首先就接受不了。這是一個很現(xiàn)實的問題。所以我認(rèn)為第一單位扣除，是一定要在以后的立法過程中規(guī)定清楚的。
記者：房地產(chǎn)稅開征后對樓市可能會產(chǎn)生哪些影響？
賈康：在房地產(chǎn)市場上，住房概念的產(chǎn)權(quán)房、商品房，需要有一個保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)來調(diào)整和優(yōu)化各個方面的利益預(yù)期，使市場供需狀態(tài)盡可能趨向于平衡、減少泡沫，特別是遏制那種肆無忌憚的炒作力量，這樣來提高市場與產(chǎn)業(yè)的健康度，同時，也會提高我們的土地集約利用程度——因為在保有環(huán)節(jié)有稅收以后，市場上的真實需求會更多表現(xiàn)為中小戶型，而更大比例的中小戶型這種需求前景，一定會影響開發(fā)商們的通盤決策考慮而調(diào)節(jié)供給，結(jié)果就是在提高中國土地集約利用程度。
而且，這個稅負(fù)也會激發(fā)原來的空置房有很多要轉(zhuǎn)入租房市場或交易市場，在社會并無一分錢新投入的情況下，有效供給會增加不少，這當(dāng)然都是資源配置的優(yōu)化。從長期來看，此稅雖然不能改變我國各中心區(qū)域(即還要不斷擴(kuò)大的建成區(qū))的不動產(chǎn)(包括住房)均價是一個上揚(yáng)曲線這個大模樣，但是它會使這個上揚(yáng)曲線的斜率不那么高，表現(xiàn)得不那么陡峭，即泡沫少些。這對于整個社會生活來說也是一種正面效應(yīng)。
