不動(dòng)產(chǎn)登記制度的國家治理意義
■從現(xiàn)在的指標(biāo)看，到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康沒有什么懸念，真正對(duì)我們形成挑戰(zhàn)的是如何全面深化改革，以全面深化改革來實(shí)質(zhì)性提升國家治理的現(xiàn)代化水平。而不動(dòng)產(chǎn)登記制度，直接對(duì)應(yīng)這樣的治國核心理念和戰(zhàn)略層面的任務(wù)，它是必需的基礎(chǔ)條件。
■中央要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。其中關(guān)鍵一點(diǎn)，是中央強(qiáng)調(diào)以2016年為節(jié)點(diǎn)，有關(guān)財(cái)稅配套改革重要的和基本的事項(xiàng)要見眉目。我認(rèn)為，這實(shí)際上是給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面深化改革取得決定性成果做鋪墊。因此要加快房地產(chǎn)稅立法，從現(xiàn)在來看應(yīng)是2015年、2016兩年的事情，我個(gè)人估計(jì)2015年很難完成。
■問題導(dǎo)向是一個(gè)很好的倒逼，在中國走向現(xiàn)代社會(huì)的城鎮(zhèn)化過程中，所有的模糊產(chǎn)權(quán)特別是城鄉(xiāng)接合部矛盾凸現(xiàn)的似乎積重難返的問題，必須得到解決。
■有關(guān)中國收入分配的真問題在哪里？我認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)更深入地切入中國收入分配中居民收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，也就是在政府、企業(yè)、居民三者收入比重和投資、消費(fèi)這兩大塊的考慮之外，需要進(jìn)一步地探討是不是我們居民內(nèi)部收入分配的差距過大、規(guī)則紊亂、不公正的問題，在嚴(yán)重地影響著中國現(xiàn)代化提升的進(jìn)程。這才是問題的關(guān)鍵，或者說是我們應(yīng)該更加注重抓住的真問題所在。
從十八屆三中全會(huì)到四中全會(huì)，頂層規(guī)劃層面的關(guān)鍵詞首先是國家治理現(xiàn)代化，或稱現(xiàn)代國家治理，并由此連接到全面依法治國、現(xiàn)代市場(chǎng)體系和現(xiàn)代財(cái)政制度，而后兩者是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。
這幾個(gè)關(guān)鍵詞連接在一起，落到實(shí)際工作中，就是要把中央提出的到2020年改革要取得決定性成果作為一個(gè)必須追求的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)。從現(xiàn)在的指標(biāo)看，到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康沒有什么懸念，真正對(duì)我們形成挑戰(zhàn)的是如何全面深化改革，以全面深化改革來實(shí)質(zhì)性提升國家治理的現(xiàn)代化水平。而不動(dòng)產(chǎn)登記制度，直接對(duì)應(yīng)這樣的治國核心理念和戰(zhàn)略層面的任務(wù)，它是必需的基礎(chǔ)條件。
現(xiàn)代國家治理的前提條件
作為一個(gè)現(xiàn)代國家，管理上的第一個(gè)前提就是必須有清晰的信息。這方面的認(rèn)識(shí)其實(shí)早就有。在鄧小平1992年南巡講話發(fā)表之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式確立，開始搭建間接調(diào)控框架，大手筆就是1994年的財(cái)稅配套改革。當(dāng)時(shí)貨幣政策方面已經(jīng)有了央行[微博]的間接調(diào)控體系，財(cái)政政策則從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，開始配上了間接調(diào)控。時(shí)任總理朱镕基那時(shí)就提出，政府部門合在一起有十幾個(gè)“金字號(hào)工程”，要加快做，財(cái)政叫金財(cái)，稅收叫金稅，又如金關(guān)是海關(guān)，金盾是公安，金審是審計(jì)，金農(nóng)是農(nóng)業(yè)，金水是水利，等等。十幾個(gè)金字號(hào)工程要做什么事情？就是為國家治理打基礎(chǔ)。作為一個(gè)現(xiàn)代國家進(jìn)行現(xiàn)代社會(huì)管理，如果基本情況不清不明，談何現(xiàn)代意義的管理機(jī)制和運(yùn)行呢？
如今站在全面深化改革的時(shí)代回頭看，當(dāng)初十幾個(gè)“金字號(hào)工程”的推行確實(shí)不盡如人意，形式上雖推到了二期、三期，但是信息孤島基本上沒有沖破，基本的支撐條件沒有形成�，F(xiàn)在對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記，國務(wù)院顯然給予了前所未有的重視，由國土資源部牽頭，九個(gè)部門一起配合做，要把改革、管理、政策優(yōu)化基礎(chǔ)的支撐條件做到實(shí)處。這是實(shí)實(shí)在在必做之事，沒有一個(gè)相關(guān)信息的全景圖、實(shí)景圖，談何在管理方面體現(xiàn)政策優(yōu)化，因?yàn)檎卟顒e必須是有針對(duì)性的，必須有結(jié)構(gòu)特征。這是一個(gè)基本的前提條件。
有了信息，有了全景圖、實(shí)景圖，便有可能形成比較優(yōu)化的結(jié)構(gòu)圖，進(jìn)而貫徹全面法治化。一個(gè)現(xiàn)代國家，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的前提是產(chǎn)權(quán)登記制度。不動(dòng)產(chǎn)是恒產(chǎn)，是最根本的產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提就是必須要有產(chǎn)權(quán)登記，就像出生的孩子，必須有規(guī)范的出生登記、確認(rèn)戶口。在這個(gè)基礎(chǔ)上，后面會(huì)產(chǎn)生一系列的正面效應(yīng)。
不動(dòng)產(chǎn)登記制度的正面效應(yīng)
關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記，現(xiàn)在媒體上有很多的說法，包括專家的說法，各自強(qiáng)調(diào)之處都有道理。以產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)為原點(diǎn)形成的信息平臺(tái)，它的正面效應(yīng)從多個(gè)角度解釋都是可能的。比如，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的優(yōu)化，顯然會(huì)得到這樣一個(gè)信息平臺(tái)的支撐，這個(gè)信息平臺(tái)無非就是決策優(yōu)化、政策優(yōu)化的技術(shù)性支撐平臺(tái)。又比如反腐，顯然也會(huì)得到它的支撐，原來情況根本就不明，現(xiàn)在有了這個(gè)信息平臺(tái)，在授權(quán)范圍之內(nèi)，暗賬都是翻明了的。
我覺得有幾個(gè)突出問題的認(rèn)識(shí)與處理，會(huì)得到不動(dòng)產(chǎn)登記制度的直接支撐。
第一，中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)這么多年，城鄉(xiāng)接合部還有不少模糊地帶，甚至形成了積重難返的小產(chǎn)權(quán)房問題。十幾年前，作為改革大方向下非做不可的事項(xiàng)，物業(yè)稅在六個(gè)地方啟動(dòng)，后來擴(kuò)大到十個(gè)地方模擬空轉(zhuǎn)試點(diǎn)。模擬空轉(zhuǎn)的前提就是做登記，只不過它是局部的。一個(gè)轄區(qū)之內(nèi)，你要做模擬空轉(zhuǎn)，那么所有的不動(dòng)產(chǎn)登記都要到位，登記清楚并區(qū)分具體的類別。當(dāng)時(shí)分三大類：制造業(yè)、商業(yè)、住宅，把三大類所有具體的信息輸入計(jì)算機(jī)，軟件已設(shè)計(jì)好程序，按照指令自動(dòng)生成物業(yè)稅稅基的評(píng)估結(jié)果。當(dāng)時(shí)做這種模擬空轉(zhuǎn)，就是要給以后的改革操作提供實(shí)驗(yàn)，自然就要把包括城鄉(xiāng)接合部的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一一搞清楚。如果是小產(chǎn)權(quán)房，已沒有退路，登記制度如果在2018年必須完成，按照我的理解，2018年之前，不管北京有幾十萬套、其他城市有多少萬套，這些小產(chǎn)權(quán)房必須有對(duì)它的具體處理方案(對(duì)此似乎得分類，不是簡(jiǎn)單地從這個(gè)極端走向另一個(gè)極端，即不是統(tǒng)統(tǒng)承認(rèn)，或者統(tǒng)統(tǒng)不承認(rèn))。這里的利益處理可以觀察一下深圳：深圳早已把土地歸到國有終極產(chǎn)權(quán)的大平臺(tái)上，但是它的原住民好幾十萬人，實(shí)際上涉及的小產(chǎn)權(quán)房就是分類處理，利益框架和解決方案說清楚后，可以分期兌現(xiàn)，哪怕10年、20年逐步兌現(xiàn)都好辦。我覺得從問題導(dǎo)向看，是一個(gè)很好的“倒逼”，在中國走向現(xiàn)代社會(huì)的城鎮(zhèn)化過程中，所有的模糊產(chǎn)權(quán)，特別是城鄉(xiāng)接合部矛盾凸現(xiàn)的似乎積重難返的問題，必須得到解決。
第二，中國現(xiàn)在社會(huì)不可回避地與灰色、黑色收入混合在一起，大家誰也說不清整個(gè)財(cái)產(chǎn)的底賬。如果把不動(dòng)產(chǎn)登記具體到千家萬戶，包括企業(yè)、自然人，所有的財(cái)產(chǎn)都理清楚，使以后收入的色彩既不灰也不黑，都是陽光化的依法登記，依法受到保護(hù)，不合法的自然會(huì)浮出水面，促其解決。
第三，與不動(dòng)產(chǎn)登記相伴隨的還有老百姓關(guān)心的收入差距擴(kuò)大問題。收入差距擴(kuò)大到底是怎樣一個(gè)情況？要解決這個(gè)問題，首先需要有一個(gè)全景圖。我們研究分析發(fā)現(xiàn)，在這些年發(fā)展過程中，收入差距明顯擴(kuò)大是和財(cái)產(chǎn)配置如影隨形的。實(shí)際上，在這20多年的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中，財(cái)產(chǎn)對(duì)收入的影響更大，個(gè)中原因很簡(jiǎn)單，不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入了急劇升值的軌道。從土地房屋看，我們房改以后的商品房，你如果拿到它，它從原來的無價(jià)變?yōu)橛袃r(jià)以后，是迅速從低價(jià)向高價(jià)演變。這正符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律。這大半年的樓市演變，說明它又有一個(gè)階段性的調(diào)整，即現(xiàn)在大家所說的要進(jìn)入新常態(tài)，使前十年所表現(xiàn)的單邊市演變成分化的市場(chǎng)。正常的市場(chǎng)是應(yīng)該有波動(dòng)、有分化的，這是本來意義上的更健康的市場(chǎng)。在這個(gè)過程中，對(duì)收入和財(cái)產(chǎn)的演變我們需要有一個(gè)非常客觀、真實(shí)的信息系統(tǒng)，使相關(guān)的調(diào)控、相關(guān)的政策設(shè)計(jì)等等，得到比原來更高水平的技術(shù)性支撐。
第四，和前面說的灰色、黑色收入問題合在一起，老百姓最關(guān)心的是官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告公示問題。現(xiàn)在大多認(rèn)同官員是特殊的社會(huì)成員，他們要受到特定的制度約束，比如官員財(cái)產(chǎn)按道理應(yīng)該有報(bào)告制度，一定級(jí)別以上的官員財(cái)產(chǎn)應(yīng)該有公示制度。放眼看去，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不說了，后來的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體基本上已經(jīng)建立了官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。
我認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度可以漸進(jìn)，可以規(guī)定凡是新提拔的干部，一個(gè)前提就是做財(cái)產(chǎn)報(bào)告和財(cái)產(chǎn)公示。如此堅(jiān)持十年，官場(chǎng)里幾乎都是做過財(cái)產(chǎn)報(bào)告的官員了，因?yàn)槭瓴惶岚嗡痛舨蛔�，自己跳槽了，充其�?0年中國就可解決這個(gè)問題。對(duì)于歷史長河而言，20年不算長，但這考驗(yàn)的是決心，敢不敢做這個(gè)事。現(xiàn)在終于有了一個(gè)倒逼機(jī)制：很快做不動(dòng)產(chǎn)的登記，必須在每一個(gè)人的公民身份證是唯一、終身有效前提下做登記，相關(guān)財(cái)產(chǎn)情況只要給授權(quán)就能夠查清。它對(duì)于以后走向現(xiàn)代國家、推進(jìn)官員全面的財(cái)產(chǎn)報(bào)告，當(dāng)然是一個(gè)支撐，這是一個(gè)不言而喻的條件。
第五，整個(gè)社會(huì)要走到現(xiàn)代國家治理狀態(tài)，必須具有現(xiàn)代社會(huì)的特征，必須形成現(xiàn)代意義的稅制。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行規(guī)則，推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須實(shí)行分稅制，而分稅制中少不了直接稅，直接稅里少不了住房保有環(huán)節(jié)稅。所以，從十幾年中央的歷次文件看，雖然有內(nèi)部激烈爭(zhēng)論，落到白紙黑字上，都是鎖定了房產(chǎn)稅的方向，一開始是物業(yè)稅空轉(zhuǎn)，以后是局部實(shí)驗(yàn)，讓上海、重慶兩地試點(diǎn)。借助1986年全國人大通過的房產(chǎn)稅概念，擴(kuò)大了其稅基覆蓋來進(jìn)入實(shí)際操作，但只是在這兩個(gè)地方試點(diǎn)，是在國務(wù)院獲得全國人大授權(quán)的情況下在兩地試點(diǎn)。
今年恐難完成房地產(chǎn)稅立法
現(xiàn)在中央要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。其中關(guān)鍵一點(diǎn)，是中央強(qiáng)調(diào)以2016年為節(jié)點(diǎn)，有關(guān)財(cái)稅配套改革重要的和基本的事項(xiàng)要見眉目，我認(rèn)為，這實(shí)際上是要給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面改革取得決定性成果做鋪墊。因此要加快立法，從現(xiàn)在來看應(yīng)是2015年、2016兩年的事情。我個(gè)人估計(jì)2015年很難完成，雖然我們最理想化的愿景是這一年能完成，但是很可能完成不了，那就要到2016年了，我們可以觀察這個(gè)過程。
有媒體報(bào)道，2016年城鎮(zhèn)區(qū)域要完成不動(dòng)產(chǎn)登記，2018年全國城鄉(xiāng)要統(tǒng)統(tǒng)到位。如果在2016年年底之前，全國人大最后審批通過房地產(chǎn)稅立法，使保有環(huán)節(jié)也有稅，那么2017年就是依法執(zhí)行問題，而不是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的問題。
從稅的角度來說，統(tǒng)一登記也會(huì)給出一個(gè)新的境界。我認(rèn)為，中國的房地產(chǎn)稅立法須堅(jiān)持一個(gè)基本的思路，即不能照搬美國的普遍征收模式，不能見到一平方米就征一平方米，必須給納稅人一個(gè)基本住房保障面積的扣除。原來分散化由部門登記，這個(gè)事情的處理比較麻煩：這兒有一處房子，那兒有一處房子，按照各地分散的部門登記信息，看不出來這些房子是歸到一個(gè)應(yīng)該納稅的家庭。而現(xiàn)在有了統(tǒng)一登記制度、全國大聯(lián)網(wǎng)以后，會(huì)“一網(wǎng)打盡”，這件事就變成操作上很便捷的狀態(tài)。
對(duì)整個(gè)法治化國家的改革、發(fā)展、長治久安和可持續(xù)運(yùn)行，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的支撐意義一定是全面的�，F(xiàn)在我們稱為“暫行條例”，把它放在法規(guī)體系的組成部分之內(nèi)，不排除若干年以后以更成熟的條文，把它上升為“不動(dòng)產(chǎn)登記法”，這將是一個(gè)動(dòng)態(tài)漸進(jìn)分步走的過程。未來要以這樣的法規(guī)支撐中國的常態(tài)。
收入分配的真問題
收入分配是大家普遍關(guān)心的問題。與此相對(duì)應(yīng)，目前有兩個(gè)相當(dāng)流行并被認(rèn)為是主流的觀點(diǎn)。一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，在中國這些年國民收入分配格局中，政府、企業(yè)得到的收入部分明顯偏高了，換句話說，就是居民所得份額是偏低的。這種主流認(rèn)識(shí)多年來多次被人們強(qiáng)調(diào)，并有具體的計(jì)算數(shù)據(jù)，比如居民收入份額10余年間下降了約10個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)率很低。為此很多人提出，在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)，要努力增加居民收入占比，使消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ?10.40, 0.00, 0.00%)，也就是要從投資推動(dòng)轉(zhuǎn)到以消費(fèi)為主推動(dòng)的新狀態(tài)。而這個(gè)基本的量化認(rèn)識(shí)的依據(jù)是不是有值得商榷之處，在學(xué)界討論中幾乎看不到。
另外還有一個(gè)認(rèn)識(shí)，就是有學(xué)者在做了論證和測(cè)算之后提出，中國的收入分配中存在著巨額灰黑色收入額的特征。王小魯教授已經(jīng)做了幾輪中國居民隱性收入的具體測(cè)算，在最新的一輪測(cè)算中他認(rèn)為，在我們現(xiàn)在整個(gè)GDP中，有6萬多億元的規(guī)模是居民灰黑色收入。這些數(shù)據(jù)官方統(tǒng)計(jì)沒有表現(xiàn)出來，但這些收入當(dāng)然都要?dú)w入社會(huì)上一部分居民群體。
按照王小魯教授的認(rèn)識(shí)引出了一個(gè)判斷：如果認(rèn)可這5、6萬億元的居民隱性收入，前面所說的那個(gè)同樣主流的認(rèn)識(shí)就不成立。因?yàn)�，中國現(xiàn)在的GDP就是50萬億元出頭，其中有10個(gè)點(diǎn)以上部分實(shí)際上是未統(tǒng)計(jì)的個(gè)人所得，那么前面所指責(zé)的居民收入份額偏低，按照后面的觀點(diǎn)，一下就變成很正常了：在現(xiàn)在人們認(rèn)可的偏低份額上再加上10個(gè)點(diǎn)，變成了至少5 0%以上。由此我們要問，這兩個(gè)都帶有主流特征的、廣泛被人們認(rèn)同的認(rèn)識(shí)，到底哪個(gè)對(duì)？我現(xiàn)在還沒有看到任何一個(gè)學(xué)者在這方面正式做出回應(yīng)。我并不認(rèn)為我們可以迅速在這方面取得共識(shí)，但這非常值得我們思考。
那么，真正的問題在哪里？我不認(rèn)為現(xiàn)在有研究者可以很確切無疑地把前面那個(gè)收入格局的量值說清楚，到底政府、企業(yè)、居民三者收入份額和真實(shí)的投資率、消費(fèi)率是怎樣的數(shù)量值(這樣的研究工作當(dāng)然很有價(jià)值，但即使你說了以后，可能還會(huì)爭(zhēng)論不休)？然而我認(rèn)為，需要提出的是，有關(guān)中國收入分配的真問題在哪里？我認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)更深入地切入中國收入分配中居民收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題，就是在政府、企業(yè)、居民三者收入比重和投資、消費(fèi)這兩大塊的考慮之外，需要進(jìn)一步地探討是不是我們居民內(nèi)部收入分配的差距過大、規(guī)則紊亂、不公正的問題，在嚴(yán)重地影響著中國現(xiàn)代化提升的過程？我覺得，這才是問題的關(guān)鍵，或者說是我們思考者、研究者應(yīng)該更加注重抓住的真問題所在。
