建立合理利用資源的稅制與稅收調(diào)節(jié)體系

　　中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》把資源利用問題提高到國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)上來，明確提出“十一五”時期的能源資源利用目標(biāo)，即“資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”。這是中央首次把能源資源消耗列為宏觀調(diào)控主要目標(biāo)的重大舉措。眾所周知，在我國全面建設(shè)小康社會的過程中，我國經(jīng)濟(jì)仍要保持較快的增長速度，但繼續(xù)依靠大量消耗能源資源來帶動經(jīng)濟(jì)增長的格局，是難以為繼的。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2004年，我國經(jīng)濟(jì)總量占全球的4%左右，但卻消耗了19億噸煤、3億噸原油、10億噸水泥，分別占世界消費總量的38%、7.4%、46%.能否合理利用資源，越來越成為制約我國經(jīng)濟(jì)增長的頭等重要因素；而能否建立合理利用資源的稅制與稅收調(diào)節(jié)體系，又成為能否合理利用資源的關(guān)鍵。

　　我國現(xiàn)行能夠調(diào)節(jié)能源資源的稅制主要是資源稅。國務(wù)院于1993年12月25日頒布了《資源稅暫行條例》，共設(shè)定了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類應(yīng)征稅目，分別從量確定差別適用稅額，實行普遍征收、級差調(diào)節(jié)。近幾年，作為宏觀調(diào)控的一個重要措施，在一定范圍內(nèi)分別調(diào)整了煤炭、原油資源稅稅額。資源稅收入由1994年的45.5億元增加到2005年1月~10月的114.7億元，累計征收844.1億元。我國資源稅對調(diào)節(jié)資源利用和增加財政收入，發(fā)揮了一定的作用。

　　但是，現(xiàn)行資源稅制很不完善。一是征收范圍狹窄。我國主要是對部分主要礦藏資源征稅，尚未對森林、水、草場、灘涂等資源征稅，導(dǎo)致這類資源破壞嚴(yán)重。二是計稅依據(jù)不合理、稅負(fù)明顯偏低。現(xiàn)行資源稅以銷售量為計稅依據(jù)，而不是按照開采量征收，容易導(dǎo)致濫采亂伐。計稅方式僅按從量定額征收，不能根據(jù)資源價格的變化進(jìn)行調(diào)節(jié)。資源稅稅負(fù)水平總體較低，同行業(yè)不同地區(qū)、不同企業(yè)稅負(fù)相差懸殊。三是內(nèi)外稅制不統(tǒng)一。對外資企業(yè)開采海洋、陸上油氣資源征收礦區(qū)使用費，不征資源稅，稅負(fù)不公。

　　綜合考慮我國能源資源的短缺局面已經(jīng)形成、經(jīng)濟(jì)增長對能源資源的依賴程度不斷加重、合理節(jié)約和利用資源已成為一項重要的基本國策等因素，進(jìn)一步改革和完善資源稅制，建立健全對資源合理利用的稅收調(diào)節(jié)體系，已成當(dāng)務(wù)之急。

　　首先，改革和完善資源稅稅制。一是適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征收范圍，逐步對水、森林、草原、山嶺、灘涂等重要資源征收資源稅；二是改變計稅方式，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，遏制濫采亂挖；三是擇機(jī)統(tǒng)一內(nèi)外稅制，對外資企業(yè)開征資源稅，實行內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)公平。

　　其次，合理調(diào)整資源稅稅額。調(diào)整資源稅稅額涉及資源產(chǎn)品價格定價機(jī)制問題。長期以來，我國對資源性產(chǎn)品實行低價政策，加劇了資源的過度開發(fā)和浪費。必須改革資源性產(chǎn)品價格形成機(jī)制，形成反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和污染損失成本的定價機(jī)制。因此，調(diào)整資源稅稅額要與資源性產(chǎn)品價格改革緊密結(jié)合起來，特別是資源性產(chǎn)品價格構(gòu)成中包含污染損失成本，反映在稅收上，就相當(dāng)于環(huán)保稅，也可體現(xiàn)在資源稅中。我國尚未設(shè)立環(huán)保稅，可行的思路有兩種：一種是參照國際慣例，開征環(huán)保稅；另一種是將污染損失成本計入資源稅稅額里，進(jìn)一步提高資源稅稅額，體現(xiàn)“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則。

　　再有，健全合理利用資源的稅制和稅收調(diào)節(jié)體系。一是除完善資源稅稅制外，還要適時出臺燃油稅，調(diào)整和完善消費稅制，擇機(jī)開征物業(yè)稅等，建立健全多稅種、多環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)資源合理利用的稅制結(jié)構(gòu)。二是實行有利于促進(jìn)再生資源回收利用的稅收政策，對促進(jìn)節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保型汽車、節(jié)能省地型建筑等實行一定的稅收鼓勵政策。三是實行限制國內(nèi)緊缺資源及高耗能產(chǎn)品出口的稅收政策，相應(yīng)取消這些產(chǎn)品的出口退稅，并視情況加征出口關(guān)稅。四是完善資源稅費調(diào)節(jié)體系，有的實現(xiàn)稅費合并，如將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補(bǔ)償費、育林基金、漁業(yè)資源費等并入資源稅；有的加強(qiáng)收費調(diào)節(jié)，如加快建立大宗廢舊資源回收處理收費制度，積極研究以資源量為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收辦法，全面開征城市生活垃圾處理費，改革和完善土地出讓金制度等。

　　還要認(rèn)真研究合理利用資源的稅收分成體制。我國1994年進(jìn)行稅制和分稅制改革時，把資源稅列為共享稅，但不是按稅額的比例劃分，而是按不同的資源品種劃分，除將海洋石油資源稅作為中央財政收入外，其他資源稅都作為地方財政收入?？紤]到資源國有的特點，資源稅收既包含地方對本地資源開采和管理在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)形式———級差地租，也包含國家對資源所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)形式———絕對地租。因此，要積極研究資源稅收的分成體制問題，應(yīng)將不可再生的重要資源納入共享稅范圍，按一定比例分成，中央分成的比例可以低些，但不能沒有。這樣，有利于加大中央對資源利用的調(diào)節(jié)力度，也有利于促進(jìn)地方、企業(yè)合理開發(fā)利用資源。