改革開放二十多年來，我國的扶貧工作取得舉世矚目的成績。隨著扶貧攻艱的推進，扶貧的資金管理也顯露出一些需解決的問題，比如資金投入渠道較少、使用效益較低等，這與新階段扶貧工作的任務和要求不相適應，應采取措施加以改進。

　　一、主要問題：

　　1、財政投入擠占挪用突出，資金“漏出”比例高。1997年至1999年上半年，中央和地方向國定貧困縣投入488億元扶貧資金，經(jīng)審計，被擠占挪用、虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和私設小金庫達43.43億元，占被審計資金的20.43%.2000年至2003年，國土資源部扶貧辦截留、挪用項目資金共計117萬元，全部用于扶貧辦人員效益津貼、差旅費及制作電視專題片等支出。專家估計，全國40%-50%的扶貧資金沒有用于扶貧，以貴州某縣為例，2004年上級部門和本級財政投入的扶貧資金合計達4494.97萬元，按縣人口計人均投入107元，而該縣當年體現(xiàn)的人均收入增長卻不足百元，投入和所得不配比，資金的使用大量被消耗和抵消了。有的專家建議，我國貧困人口2000多萬，國家每年下?lián)艿姆鲐氋Y金100多億，加上地方政府配套、社會捐助和其它資金已超過300億元，如果平均分發(fā)給每個貧困戶，每人在1000元以上，這個數(shù)字比政府確定的貧困線標準高出很多。

　　2、社會捐贈資金“粥少僧多”，到達貧困戶比率較低。新階段的貧困人群，除了國家高度重視的貧困人口外，還有約6000萬的低收入人群，這些僅靠每年財政100多億元和社會幾十億的資金來支持脫貧是不現(xiàn)實的。在財政投入增加有困難的情況下，應加大引導社會投入。而目前的社會捐贈多是政府部門代辦，群眾性捐贈多是現(xiàn)金行為，容易被中間環(huán)節(jié)截留貪污，如媒體報道發(fā)給農(nóng)民工的愛心款被工頭索走了一部分，捐給學生的錢被學校收走管理費，不少人對慈善捐贈存在不信任感。

　　3、扶貧貸款有名無實。由于金融機構的市場化運作與政府政策性扶貧之間存在沖突，加上扶貧信貸運作方式存在問題，信貸資金投入逐年下降。據(jù)一位財政官員透露，近年來，農(nóng)行發(fā)放到戶的扶貧貼息貸款僅占當年發(fā)放扶貧貼息貸款總額的1/5左右；而專家研究表明，直接投放貧困戶的貸款僅占47%，貸款回收率僅達50%，呆帳率高達35%.農(nóng)民得不到資金扶持，一些人只好舉借高利貸融資。

　　二、原因分析：

　　1、分配不合理。確定扶貧重點縣是國家扶貧資金分配的一個重要工作，由于數(shù)量有限，貧困縣指標爭搶激烈，有的以虛假資料申請，有的采取不規(guī)范手段，有的已脫貧仍爭著要貧困縣的帽子；而且，貧困縣的帽子一戴便不容易摘下來，“假扶貧”“扶假貧”現(xiàn)象時有發(fā)生。其它的扶貧資金分配，由于沒有明確規(guī)章可循，隨意性更嚴重。

　　2、多頭管理，中間環(huán)節(jié)過多，分散使用和交叉投入比較普遍。以國家級扶貧資金管理為例，以工代賑資金由發(fā)改委管理，財政扶貧資金由扶貧辦管理，救助式扶貧由民政部管理，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機制。中間環(huán)節(jié)過多，資金下?lián)�，層層審批，手續(xù)繁雜。有些中央扶貧資金到具體扶貧項目，時間已是當年的8、9月份，有的甚至在年底，當年的項目當年不能開工。

　　3、管理制度落實不力。有的沒有建立專戶，有的報帳不規(guī)范，資金使用透明度不高，普通農(nóng)民對扶貧資金使用不太知情。

　　4、扶貧效果缺乏評估機制，形式主義色彩濃厚。扶貧單位出于追求政績的需要，在扶貧項目的選擇上，短線項目多，形式項目多，扶貧效果不穩(wěn)定，有的脫貧后又返貧。地方政府在扶貧項目選擇上，有偏重地方財源建設項目的取向，這些地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展了，而廣大群眾卻未脫貧。扶貧資金重申請、輕使用，重計劃、輕落實，扶貧計劃和地區(qū)發(fā)展計劃存在脫節(jié)情況，上級思路和基層意見不一致，無法形成合力，扶貧只是“戴帽子”。近年來，一些被人民寄予厚望的扶貧干部，頻頻利用手中的權利蠶食扶貧款，有的國家級貧困縣的鄉(xiāng)長，配置的公車竟然是進口“皇冠”；有的人打著“扶貧”的旗號辦實體、搞項目，神不知鬼不覺地將扶貧款“洗”進自己的小金庫；有的貧困縣領導和干部到發(fā)達地區(qū)考察，用高檔手機，喝高價酒，存在鋪張情況；還有的單位在扶貧下鄉(xiāng)中搞排場，基層部門多有怨言。

　　三、改進管理建議：

　　我國貧困狀況，已從普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)殡A層性貧困，從區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿载毨�，近年貧困人口�?shù)減少也呈不規(guī)則變化趨勢，扶貧投入邊際效益下降明顯。從現(xiàn)有2000多萬貧困人口的構成看，五保戶占1/5，殘疾人占1/3強，生活在不宜居住的環(huán)境中的占1/4，這些人群的自主發(fā)展能力很低，新階段的扶貧工作，難度大，任務艱巨。做好扶貧工作，除了要繼續(xù)加大資金投入外，更要提高資金使用效率，現(xiàn)建議如下：

　　1、理順關系，完善扶貧資金運行管理制度。理順資金供給、分配、使用等部門的工作關系，加強扶貧資金分配、投入、使用、反饋的制度建設，包括：

　�。�1）調(diào)整扶貧資金分配方式。目前扶貧重點縣的確定依據(jù)，主要是根據(jù)貧困人口數(shù)和農(nóng)民人均收入等指標，而人均收入指標的統(tǒng)計和上報存在做假成分，指標成份較“軟”，應多使用“硬指標”如地區(qū)財政自給率、可用財力規(guī)模、人均財力狀況等。國家級扶貧重點縣要有期限，如五年一定，并公開評定過程。

　�。�2）整合各類扶貧資金，相對集中使用。目前有的地方試行以項目為載體，將各類支農(nóng)資金捆綁使用的辦法，取得一定效果，可以推廣施行。

　�。�3）改進地方資金配套辦法。嚴格要求地方按比例配套扶貧資金的辦法應進行調(diào)整，確定配套資金應綜合考慮地方財力狀況，資金來源一般從新增財力劃出適當比例，市縣級一般不要求配套資金。

　�。�4）加快資金周轉(zhuǎn)速度，提高到位率。完善省以下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，推行省直接對縣的資金分配方式。在扶貧資金傳遞過程中，從縣到基層和農(nóng)戶的資金運行過程較為薄弱，應制定扶貧資金到基層和到戶的保障制度。繼續(xù)嚴格執(zhí)行資金�？顚Ｓ谜�策，完善公示公告制度，健全科學的群眾參與的項目管理制度，嚴禁貧困資金用于形象工程建設。應加強項目儲備，改革資金申請時間，采取符合農(nóng)村工作和適應農(nóng)民需要的工作模式，確保上下緊密配合。扶貧資金屬于政府解決三農(nóng)問題的投資，加大政府支農(nóng)力度，完善支農(nóng)資金供給制度，應是治本之策。

　　2、開拓思路，切實解決信貸資金投放力度小的問題。在我國扶貧資金的構成中，中央財政資金處于主休地位，近年實際支出數(shù)占到扶貧資金總數(shù)的60-70%，中央財政資金對其它資金帶動效應弱，這與地方財政困難有關，也與信貸扶貧沒入步入正常循環(huán)有關。要改進放貸方式，完善較靈活的小額貸款辦法，放寬貸款條件，將資金投向?qū)γ撠氂袔�動能力的組織和群眾。積極探索政府資金加信貸資金組合使用的方式，以市場化形式由政府購買脫貧成果的機制。探討建立扶貧信貸風險準備金制度，或農(nóng)產(chǎn)品風險準備金制度。加大扶貧資金循環(huán)使用的力度，逐步形成以財政資金為導向，信貸資金和社會資金為為支撐，貧困戶自籌的扶貧資金供給格局。

　　3、創(chuàng)新方式，引導社會扶貧資金投入。慈善應是“玻璃做的口袋”，運作應是全透明的。目前群眾性的現(xiàn)金捐贈活動行政色彩較濃，容易發(fā)生舞弊，這種“空募散施”的活動，只是捐贈者單方面承擔義務，給管理也帶來難題。要改進捐贈組織形式，減少收現(xiàn)捐贈，積極推行定向捐贈、項目捐贈，逐步形成向民間慈善組織捐贈的習慣。建立受贈反饋制度，滿足捐贈人知情需求。規(guī)定捐贈資金管理費提取比例，允許公開提取管理費，強化管理人責任。在國家對義務教育經(jīng)費進行調(diào)整的同時，繼續(xù)引導社會資助方式，如從群眾性的“一對一”資金幫扶結對子，向“智力幫扶”結對子轉(zhuǎn)變。對于企業(yè)捐贈，要完善捐贈法律法規(guī)，推進誠信捐贈、依法捐贈建設，保證慈善捐贈的健康發(fā)展。應加大民間組織在農(nóng)村脫貧的作用，將政府扶貧中一些適宜項目運作的工作向民間組織公開招標，引導民間組織扶貧的投向。

　　4、加大考核，建立扶貧效果評估制度和責任機制。逐步理順扶貧部門和支農(nóng)部門的工作關系，理順扶貧計劃和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關系，把扶貧投入真正體現(xiàn)到為貧困群眾增加收入創(chuàng)造財富上來。將扶貧考核列入干部政績內(nèi)容，強化工作部門責任。一些定點扶貧部門，設立內(nèi)部扶貧機構，安排專門經(jīng)費，但效果卻都自家之言，有的明知無事可做卻要堅持扶貧，只好搞一些形式，對于在扶貧上只能掛名的部門和單位，應進行清理整頓。