【摘要】預(yù)算外資金是財政資金體系的重要補充，加強對預(yù)算外資金的管理意義重大。本文闡述了預(yù)算外資金的特點，分析了目前我國預(yù)算外資金宏觀管理存在的主要問題和管理缺位的具體表現(xiàn)，并針對性地提出完善預(yù)算外資金管理的對策、

　　【關(guān)鍵詞】預(yù)算外資金；收支兩條線；綜合預(yù)算

　　預(yù)算外資金是財政資金體系的重要補充，用于滿足政府履行其職能的需要。我國預(yù)算制度改革與完善的目標(biāo)是使預(yù)算制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。目前，政府承擔(dān)職能所需經(jīng)費并不能完全通過預(yù)算內(nèi)資金實現(xiàn)，預(yù)算外資金是必要的補充。由于對預(yù)算外資金存在認(rèn)識不足，政策法規(guī)不完善，管理手段不到位等問題，造成預(yù)算外資金管理漏洞，影響其規(guī)范有效使用，加強預(yù)算外資金管理現(xiàn)實意義重大。

　　一、預(yù)算外資金的概念及特點

　　(一)預(yù)算外資金的概念

　　根據(jù)1983年頒布的《預(yù)算外資金管理試行辦法》，預(yù)算外資金是政府部門、單位和社會團體為履行政府職能和社會管理職能依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章制度而收取和提存的財政性資金。上述規(guī)定明確了預(yù)算外資金是一種財政性資金，雖然它不納入預(yù)算管理，但其取得是憑借政府的規(guī)定，是用于滿足政府履行其職能需要的，所有權(quán)是屬于政府，而非部門或單位。1996年，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，這個被認(rèn)為真正標(biāo)志我國對預(yù)算外資金的認(rèn)識已接近社會主義市場經(jīng)濟體制要求的文件，再次明確了預(yù)算外資金是一種財政性資金。而且根據(jù)我國市場經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r和國家財政預(yù)算的實施情況，進一步明確了預(yù)算外資金管理范圍，并將部分預(yù)算外資金納入財政預(yù)算管理。

　　(二)預(yù)算外資金的特點

　　1 資金來源廣泛。相對于預(yù)算內(nèi)資金而言，預(yù)算外資金的最大特點就是來源廣泛。預(yù)算外資金多是以政府及其各級機關(guān)的名義征收的費用，征收的項目較多，這些款項多數(shù)沒有上繳國庫，而是納入各級地方財政預(yù)算外資金管理。

　　2 資金數(shù)額巨大。預(yù)算外資金數(shù)額巨大，且不斷增加，增長速度超過預(yù)算內(nèi)資金的增長，占財政收入的比重呈上升趨勢。據(jù)有關(guān)報道，全國各級財政統(tǒng)計內(nèi)的預(yù)算外資金收入大約3000～4000億元，這些收入的大部分來源于政府部門的收費和罰款。

　　3 資金分配復(fù)雜。預(yù)算外資金收入的分配。中央所占比重不到10％且逐漸下降；地方所占的比重大且穩(wěn)步上升，二者數(shù)量懸殊。同時，大部分的預(yù)算外資金是量大面廣的行政事業(yè)單位使用。

　　二、目前預(yù)算外資金管理存在的主要問題

　　(一)宏觀管理方面的問題

　　1 部分預(yù)算外資金未納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金作為一種財政性資金，應(yīng)該同其它的政府資金一樣，取之于民，用之于民，受到立法機構(gòu)的審查和監(jiān)督，讓公眾了解其使用情況，以確保其使用的公正性。但是，目前預(yù)算外資金并未完全納入預(yù)算管理體系，不需要通過預(yù)算的審批就可以使用，預(yù)算外資金所有權(quán)和使用權(quán)掌握在實際擁有它的各種單位手中，一定程度上造成使用上的隨意性和低效率。

　　2 財政管理范圍過大，統(tǒng)籌比例偏高。一些地方政府及財政部門擴大預(yù)算外資金的管理范圍，把部分并非預(yù)算外的資金也納入預(yù)算外資金管理。同時，又以政府文件的形式，對預(yù)算外資金進行一定比例的統(tǒng)籌，不區(qū)分情況，對各個單位都“一刀切”。統(tǒng)籌的比例也偏高，部分單位難以承受，影響執(zhí)收的積極性。

　　3 預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度不健全，綜合預(yù)算制度難以落實。按照有關(guān)規(guī)定，財政部門應(yīng)建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。但是在實際執(zhí)行過程中，縣鄉(xiāng)兩級基本上都沒有建立起這一制度，市級的預(yù)決算制度有的也是流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。綜合預(yù)算制度難以落實，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其突出。這些地區(qū)的預(yù)算內(nèi)財力嚴(yán)重不足，財政平衡缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)，財政宏觀調(diào)控能力弱。在這種情況下，將預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)的資金統(tǒng)籌使用，較容易出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)吃預(yù)算外的現(xiàn)象，導(dǎo)致兩方面的資金需要都得不到保障。

　　(二)預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

　　1 預(yù)算外資金收支管理過于粗放。雖然財政部頒布了《預(yù)算外資金管理實施辦法》，但是實際執(zhí)行時，有些單位并沒有收支計劃，財政部門也難以形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是按基數(shù)的增加來粗略地編制下達預(yù)算外資金的收支計劃。收入沒有具體的資金項目名稱，收入來源不明；支出沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)，支出難以控制。粗放的預(yù)算外資金管理，給使用單位侵占挪用資金提供了機會。

　　2 預(yù)算外資金收支管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。由于財權(quán)分散，導(dǎo)致財務(wù)分散，與政府調(diào)控的資金需求量相比仍有差距。一方面政府想辦些大事苦于沒有資金；另一方面大量資金所有權(quán)掌握在部門手里，或閑置不用，或使用不合理。使有限的資金不能用在刀刃上，造成政府直接調(diào)控能力弱化和乏力，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　3 監(jiān)督檢查機制不夠健全。對預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查存在重收入輕支出的現(xiàn)象，強調(diào)繳存的比例及納入財政專戶管理，不注意支出可能出現(xiàn)的問題。雖然財政在撥付資金時，依據(jù)用款單位上報的用款計劃進行核定，但資金撥出后用款單位實際使用情況，監(jiān)督部門并沒有暢通渠道進行及時了解。這樣的監(jiān)督管理方式缺乏有效性，無法起到應(yīng)有作用。

　　4 資金征繳模式陳舊、程序不科學(xué)。雖然近幾年各地積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，有些地區(qū)仍是自存自繳，預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，使得個別單位截留預(yù)算外收入、坐收坐支成為可能。

　　三、完善預(yù)算外資金管理的對策措施

　　(一)完善立法，將全部與預(yù)算外資金管理有關(guān)的活動均列人法律法規(guī)管轄的范圍

　　其核心是要保證政府行為有法可依，有章可循，增加其透明度和規(guī)范性，便于公眾和立法機關(guān)對其進行監(jiān)督，確保公共財政以滿足公共需要，使其基本出發(fā)點的本質(zhì)得到體現(xiàn)。要對預(yù)算外資金范圍的界定、預(yù)算外資金項目的設(shè)立、收費的標(biāo)準(zhǔn)與方式、預(yù)算外收入的保管與使用、對預(yù)算外資金的審計與監(jiān)督等環(huán)節(jié)都通過法律法規(guī)進行明確的規(guī)定。

　　(二)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預(yù)算

　　各級財政部門應(yīng)按國家規(guī)定將應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金全部納入預(yù)算管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算安排。對有預(yù)算外資金收入的單位實施自下而上編制預(yù)算外資金收支計劃，并納入單位的財務(wù)收支計劃和財政的綜合預(yù)算。財政部門盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，進一步細化預(yù)算，提高預(yù)算資金分配的到位率。要建立完善項目庫，打好預(yù)算編制的基礎(chǔ)；逐步公開部門預(yù)算，建立起預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督機制；加強預(yù)算支出的測算，并嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，增強預(yù)算的剛性約束。

　　(三)積極借助科技手段以及網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度

　　利用現(xiàn)代科技手段規(guī)范預(yù)算外資金管理，借助收費單位、代收銀行和財政三家之間強大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，真正建立“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系，提高財政部門對執(zhí)收單位預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有效遏制自立收費項目、自定收費標(biāo)準(zhǔn)等亂收費行為。

　　(四)實現(xiàn)票據(jù)統(tǒng)一管理，完善專戶儲存

　　通過嚴(yán)格票據(jù)管理，從源頭上加強預(yù)算外資金管理。收費單位應(yīng)當(dāng)按照物價、財政等部門明確的收費范圍和項目收費，使用財政部門統(tǒng)～印制的收費收據(jù)。同時做到票款同步，統(tǒng)一專戶進行儲存。

　　(五)規(guī)范預(yù)算外資金分配

　　建立科學(xué)合理的預(yù)算外資金財務(wù)會計制度與綜合財政預(yù)算報表體系，保障綜合財政預(yù)算制度實施到位。實現(xiàn)集中財力辦大事。

　　總之，與其他單項的制度安排一樣，預(yù)算外資金作用的發(fā)揮必須依賴于特定的制度環(huán)境。預(yù)算外資金的產(chǎn)生是以統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制為背景的。加強預(yù)算外資金管理，有利于預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，科學(xué)制定綜合收支計劃；有利于形成預(yù)算內(nèi)外資金相結(jié)合，統(tǒng)一管理的良好格局；有利于保障履行政府職責(zé)的經(jīng)費來源，切實發(fā)揮預(yù)算外資金的效用。