以公共品的劃分為基準(zhǔn)的公共財(cái)政在解決了公共財(cái)政邊界的理論問題的同時(shí)，也為財(cái)政公共化提出了如何實(shí)現(xiàn)的問題。即，公共品的數(shù)量與結(jié)構(gòu)是由少數(shù)人單邊決定，還是由社會(huì)公眾民主決定。在不同的背景下，財(cái)政管理的公共決定與單邊決定具有不同的收益與成本優(yōu)勢。本文以體制轉(zhuǎn)軌為制度約束，試圖論證財(cái)政管理的公共化具有相對的比較優(yōu)勢，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共品決定機(jī)制。并指出，在不完善的市場經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政管理的公共化與公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)高度相關(guān)。

　　一、財(cái)政管理的公共決定與單邊決定的成本收益分析財(cái)政管理的公共化問題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公共選擇的過程。制度性公共物品的提供路徑是由正式規(guī)則中的政治規(guī)則決定的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路也是國家走向政治民主的道路。一般認(rèn)為，從專制的君主制向民主制的演進(jìn)會(huì)帶來政治效率的提高。政治規(guī)則的確定會(huì)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生決定性的作用。財(cái)政管理由單邊決定向公共決定的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，更確切地說是社會(huì)福利水平提升的要求。

　　但是，政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，民主并不必然是繁榮的同義詞。在特定的條件下，如出于長治久安的目的，相對開明的專制政府反而有助于創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)高速增長的奇跡。同時(shí)，在民主的體制下，立法的數(shù)量卻會(huì)急據(jù)地膨脹，而且還增加了選民與立法者，以及立法者與官僚之間的代理成本�，F(xiàn)在必須回答的一個(gè)問題是：財(cái)政管理由什么途徑來決定成本更小，社會(huì)福利會(huì)更大，以及這種途徑實(shí)現(xiàn)的條件是什么。然后才會(huì)判斷出在體制轉(zhuǎn)軌的中國，財(cái)政管理公共化是否是最優(yōu)的選擇，以及實(shí)現(xiàn)最優(yōu)選擇需要做出那些制度的改進(jìn)，從而將公共財(cái)政理論在實(shí)踐中的生命力表現(xiàn)出來。

　　財(cái)政管理由政府單邊決定的最大優(yōu)勢在于減少了委托代理的成本，但是卻加大了制度的不穩(wěn)定性。開明的專制政府之所以做出有利于經(jīng)濟(jì)高速增長的政策決定是以決策者追求義理性最大化，即長治久安為前提的。這是長期利益。從理性人的范式出發(fā)，專制政府中的決策者是以實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)最大化為目標(biāo)函數(shù)的，并且這種目標(biāo)往往表現(xiàn)為短期利益的最大化。實(shí)現(xiàn)短期利益最大化的一個(gè)根本途徑就是因此超量提供公共產(chǎn)品，并盡可能地將公共物品轉(zhuǎn)移為自己的私人物品。在社會(huì)資源一定的約束下，這必然導(dǎo)致社會(huì)私人物品的減少。市場在配置資源中的效率高于政府配置的效率，因此，這一過程更多的是財(cái)富轉(zhuǎn)移的過程，結(jié)果是資源配置并未達(dá)到帕累托改進(jìn)，相反是加劇了社會(huì)的不公平。政府在糾正市場失靈的一方時(shí)，又加大了另一方的失靈。

　　財(cái)政管理的公共化，實(shí)際上是公共選擇中的民主決策。它克服了上述專制決策中的缺點(diǎn)。它以個(gè)人理性為出發(fā)點(diǎn)，以市場決策為基礎(chǔ)，在此框架內(nèi)形成了一個(gè)較完整的委托—代理制度。私人物品按照市場原則提供，由于公共物品的非排它性和非競爭性，個(gè)人在公共物品的提供中存在著“搭便車”的心理，邊際成本等于邊際收益的林達(dá)爾均衡難以成立。因此，在一個(gè)契約型的國家中，公民通過納稅購買公共物品，委托專門的人組成政府負(fù)責(zé)提供，并受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。正在這個(gè)意義上，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)才將政府定義為提供公共品的組織，而將財(cái)政定義為政府為完成這一目標(biāo)的金融手段。這種關(guān)系類似于一個(gè)股份公司。民眾是廣大股東，議會(huì)是董事會(huì)，政府是經(jīng)理。股東對經(jīng)理實(shí)行激勵(lì)與約束促使經(jīng)理與老板的目標(biāo)函數(shù)一致。由于信息的不對稱、委托的鏈條太長，以及激勵(lì)約束不夠等原因，經(jīng)理在提供公共品的時(shí)候也會(huì)違背民眾的意愿，換句話說，政府也會(huì)失靈。但是與專制的財(cái)政管理相比，民主財(cái)政更符合市場的要求，也更好地體現(xiàn)出了公共財(cái)政的內(nèi)涵，因?yàn)樗�使公共�?cái)政建立在市場的框架之內(nèi)。民主財(cái)政的實(shí)施雖然加大了合約執(zhí)行中的成本，但這種成本在信息進(jìn)一步充分的條件下是可以漸漸減少的。而且，由于它是在廣大民眾的要求下做出的選擇，因而是一種集體的選擇。雖然個(gè)人理性不是集體理性的充分條件，但這種選擇畢竟是建立在個(gè)人理性的基礎(chǔ)上的，這正是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。財(cái)政管理的公共化，還有助于規(guī)則的形成，而制度的完善是會(huì)減少交易成本的。

　　總之，由于在交易成本的降低方面具有比較優(yōu)勢，同時(shí)又是以市場的基本原則為出發(fā)點(diǎn)的集體選擇，因而可以得出下面的結(jié)論：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政管理的公共化優(yōu)于財(cái)政管理的專制化。

　　二、財(cái)政管理公共化實(shí)現(xiàn)的基本條件在契約的執(zhí)行過程中，政府同時(shí)具有兩種身份，一是資產(chǎn)所有者，一是社會(huì)管理者。前者成立的條件往往是由王權(quán)經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決定的，而后者則與市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系。前者實(shí)行單邊的財(cái)政管理是合理的選擇，因?yàn)楫?dāng)事人有任意處理自己資產(chǎn)的權(quán)利，決策者是老板。王權(quán)經(jīng)濟(jì)自不必說，這里需要對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行解釋。在公有經(jīng)濟(jì)制度下，名義上是政府代表納稅人行使產(chǎn)權(quán)，但是，由于產(chǎn)權(quán)的虛置和所有者的缺位，政府實(shí)行財(cái)政管理的單邊決定不會(huì)遇到多大的阻力。而且由于信息的封閉，民眾對政府如何提供公共產(chǎn)品基本上是不會(huì)關(guān)注的。順理成章的事就是居民的納稅意識淡漠。從本質(zhì)上講，市場經(jīng)濟(jì)是與私有產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的，過多的公有產(chǎn)權(quán)使得政府的財(cái)政決策不會(huì)直接觸動(dòng)民眾的利益。由于在委托代理關(guān)系中是資本決定勞動(dòng)而不是勞動(dòng)決定資本，所以沒有資本，便沒有民主意識便成了基本的規(guī)律。政府扮演社會(huì)管理者的角色時(shí)，不擁有私產(chǎn)，政府是經(jīng)理。它的收支是由民眾決定的。上述事實(shí)可以看作是政府財(cái)政管理的單邊決定和公共決定的基本條件。財(cái)政本質(zhì)上是一個(gè)分配的過程，有什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，就有什么樣的財(cái)政管理制度。因此，中國公共財(cái)政的單邊決定是有一定的存在基礎(chǔ)的，但這并不影響財(cái)政管理公共化成為公共財(cái)政的關(guān)鍵。

　　從中國制度變遷的實(shí)踐來看，私有產(chǎn)權(quán)越明晰，財(cái)政管理越公共化。在中國廣大的農(nóng)村實(shí)行的是村民自治，根據(jù)村民自治管理?xiàng)l例，實(shí)行村民直接選舉。實(shí)行比較好的村莊，在村民委員會(huì)與廣大村民之間形成了一個(gè)基本的委托代理關(guān)系。根據(jù)村民的要求，村委向村民提供適用于村莊范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，村民基本上按照受益大小交費(fèi)，并受村民議事會(huì)的監(jiān)督。這里基本上形成了一個(gè)財(cái)政管理公共化的框架。構(gòu)成公共財(cái)政的要素基本具備。

　　從某種意義講，目前鄉(xiāng)村財(cái)政的模式是中國公共財(cái)政的起源。為什么公共財(cái)政首先在中國農(nóng)村而不是在城鎮(zhèn)出現(xiàn)？關(guān)鍵在于中國土地制度的變遷，使得農(nóng)民獲得了土地的永久使用權(quán)。在一定程度上，使用權(quán)比所有權(quán)更重要（張五常2000）。三十年不變的承包期，使得公有土地所有權(quán)實(shí)化為土地使用權(quán)，農(nóng)村基本完成了產(chǎn)權(quán)私有的過程。正在這樣的基礎(chǔ)上，農(nóng)民才愿意去表達(dá)自己的偏好。

　　因此在中國實(shí)行公共財(cái)政，推行財(cái)政管理公共化的過程中，首先要加快產(chǎn)權(quán)私有的進(jìn)程。但在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)，公有經(jīng)濟(jì)仍然會(huì)占有重要的比重。因此，公共財(cái)政抑或財(cái)政管理的公共化應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過程。一個(gè)比較好的思路可以加快這一進(jìn)程，比如出售部分國有資產(chǎn)。

　　三、財(cái)政管理公共化的技術(shù)改進(jìn)在產(chǎn)權(quán)多元化約束下盡可能地實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的公共化，可以參考國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，對當(dāng)前的財(cái)政管理實(shí)行技術(shù)改進(jìn)。

　　（一）、取消政府的征稅權(quán)。在委托代理的框架內(nèi)，政府只有執(zhí)行人民代表大會(huì)的法令，它本身不應(yīng)該擁有征稅權(quán)。在中國，政府擁有極高的征稅權(quán)，突出的表現(xiàn)是稅收體系中過多的暫行條件而少成文的稅法。另外，政府往往借用征稅權(quán)將本來為稅的收入轉(zhuǎn)化為費(fèi)，并轉(zhuǎn)化為集團(tuán)的利益。這是當(dāng)前稅費(fèi)改革難度極大、公共收入混亂的重要原因。取消政府的收稅權(quán)，使“紅頭文件”的效力低于人民代表大會(huì)的法令，可望從根本上解決這一難題。這一舉措可以達(dá)到“以立法機(jī)關(guān)為軸心協(xié)調(diào)財(cái)政事務(wù)的各種利益和矛盾”的要求。

　　（二）、修改《預(yù)算法》，變更預(yù)算原則與預(yù)算年度。

　　1995年1 月1日實(shí)施的《預(yù)算法》明確規(guī)定了各級財(cái)政平衡預(yù)算的原則。這一原則與中國的財(cái)政運(yùn)行實(shí)際相距太遠(yuǎn)。不僅地方因?yàn)椤颁摻z財(cái)政”存在著實(shí)際的財(cái)政虧空，中央財(cái)政除了1985年因?yàn)榧夹g(shù)處理的原因出現(xiàn)財(cái)政結(jié)余之外，建國五十年，財(cái)政赤字年年存在。因此，這一原則的堅(jiān)持已經(jīng)沒有實(shí)際的意義，與其讓其徒有虛名，還不如賦予政府相機(jī)抉擇的權(quán)力。預(yù)算法的修改還有另外的理由，即預(yù)算年度的問題。中國的預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。國家預(yù)算經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后才能施行，時(shí)間一般是在每年的三月份。這就使得預(yù)算的執(zhí)行成了既成事實(shí)，批準(zhǔn)與否都不會(huì)影響政府開支。而地方的預(yù)算更是要到四、五月份才能完成批準(zhǔn)的程序。因此，修改預(yù)算法，一是改變各級財(cái)政運(yùn)行的原則，二是變更預(yù)算年度，例如，可以實(shí)行跨年度預(yù)算，每年的四年一日至來年的三月三十一日為一個(gè)預(yù)算年度。這可以體現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的法制性，從根本上明晰政府的收支行為。

　　（三）、加強(qiáng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政活動(dòng)的獨(dú)立審計(jì)由于信息披露的不充分和不及時(shí)，財(cái)政機(jī)關(guān)在單邊決定財(cái)政管理活動(dòng)時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)通過尋租等手段獲取私利等不能體現(xiàn)納稅人對公共品真實(shí)需求的事情。在民主選擇還不能完全實(shí)施的階段，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立審計(jì)可以從一定程度上約束財(cái)政管理的專制化。

　�。ㄋ模�、減少政府的級次中國目前的五級政府對應(yīng)著五級財(cái)政，過長的鏈條加大了委托代理的成本，也使得納稅人對政府的監(jiān)督難度增加。減少政府的級次，由五級減少到三級，形成中央——省——縣的政府格局（賈康、白景明2002），可以減少公共產(chǎn)品的直接支出。更重要的是可以減少委托的鏈條，從而為民主決定的財(cái)政管理提供便利的條件。

　�。ㄎ澹�、加強(qiáng)稅收制度設(shè)計(jì)的成本與嚴(yán)格公債使用的限制。

　　在面臨新一輪的稅制改革和擴(kuò)張性財(cái)政政策帶來的高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，減少稅收成本，嚴(yán)格國債使用的限制，可以更好地體現(xiàn)效率財(cái)政的意圖。

　　四、基本的結(jié)論相比較于財(cái)政管理的專制化，公共化的財(cái)政管理能夠更好地從“理性人”的角度出發(fā)，符合市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，也具有成本較低的比較優(yōu)勢。公共財(cái)政的發(fā)展過程就是財(cái)政管理公共化程度不斷加深的過程。西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)提供了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。在中國體制轉(zhuǎn)軌的過程中，只有加快市場化的進(jìn)行，才能加快財(cái)政管理民主化的進(jìn)程。加快財(cái)政管理公共化的根本途徑在于產(chǎn)權(quán)的改革，技術(shù)改進(jìn)在短期有效。