多年來，我國地方財政普遍面臨的一個老大難問題是：地方財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財力的問題進(jìn)行過許多有益的探討與實(shí)踐，但有限的收入增長始終難以滿足巨大的資金需求，財政困難依舊，甚至有增無減。它表明，對于問題的解決而言，上述思路的能量是有限的。筆者認(rèn)為，財政收入作為對政府提供公共商品所付財政成本的補(bǔ)償，與財政支出有著本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系。二者互為因果，而且，從最基本的意義上講，財政收入是以財政支出為基本前提的。因此，認(rèn)真研究地方財政支出是促進(jìn)地方財政狀況改善的更有效的手段。

　　一

　　自體制改革以來，地方財政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但是，伴隨著改革進(jìn)程的深化，地方財政支出領(lǐng)域中存在的問題也日趨明顯，財政支出結(jié)構(gòu)也亟待優(yōu)化。這主要可以通過以下四個方面的矛盾加以剖析：

　　1.支出總量高速增長與財政支出結(jié)構(gòu)失衡的矛盾

　　自實(shí)施“分灶吃飯”的財政體制以來，地方財政支出在整個財政支出中的份額不斷提高。1983年，預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出中中央和地方所占份額分別為49.7％、50.3％；34.3％、65.7％。到1995年，上述指標(biāo)分別變?yōu)?9.2％、70.8％；15.1％、84.9％。（注：從1993年起，預(yù)算外收支中不含國有企業(yè)和主管部門收支。但是，這一變化并不影響中央和地方財政支出的總格局，相反，這更清楚地表明了中央和地方實(shí)際使用預(yù)算外資金的情況，即地方是主角，中央是配角。）它表明，地方財政支出已占整個財政支出的三分之二左右，具有舉足輕重的地位，實(shí)際上已形成“大地方、小中央”的格局。十余年來，地方財政支出迅猛增長，其增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期財政收入的增幅。1986年～1992年同口徑比較，地方收支的年均增長速度分別為11.6％和14.3％；從絕對量上看，1996 年的財政支出是1985 年的4.79倍。然而，在地方財政支出總量大幅增長的同進(jìn)， 財政資金所產(chǎn)生的效用并沒有同步增長，且財政支出結(jié)構(gòu)失衡，其基本表現(xiàn)是：

　　一是地方經(jīng)常性財政支出在整個地方財政支出中所占的比重及增長速度均高于建設(shè)性支出所占的比重及增長速度，從而使地方財政具有明顯的“吃飯”型財政特征。1992年～1996年地方本級財政支出的情況顯示，地方財政建設(shè)性支出從未達(dá)到過本級財政支出的30％。這種狀況似乎表明政府正逐步退出私人商品領(lǐng)域，但問題在于，我國財政建設(shè)性支出中絕大部分項(xiàng)目均屬市場經(jīng)濟(jì)下政府應(yīng)有所作為的領(lǐng)域。因此，這在一定程度上表明了我國整個地方財政支出結(jié)構(gòu)的不合理。

　　二是地方財政的經(jīng)常性支出中， 行政經(jīng)費(fèi)日益膨脹。 1992 年、 1994年和1996年，全國地方財政支出中行政管理費(fèi)、公檢法支出之和分別為388.36億元、670.56億元和969.36億元，其占當(dāng)年地方財政經(jīng)常性支出的比重分別為19.89％、22.43％和22.14％。行政經(jīng)費(fèi)的膨脹， 大量擠占了急需的地方公共支出項(xiàng)目，表明我國公共勞務(wù)提供的成本過高。

　　三是在各單項(xiàng)支出中，人頭經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公用經(jīng)費(fèi)。以1994年為例，我國文教衛(wèi)生事業(yè)支出、教育事業(yè)費(fèi)支出、行政管理費(fèi)類支出中人頭經(jīng)費(fèi)均在80％左右。（注：人頭經(jīng)費(fèi)包括工資、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、離退休人員費(fèi)用、人民助學(xué)金和主要副食品價格補(bǔ)貼。公用經(jīng)費(fèi)包括公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、其他費(fèi)用和差額補(bǔ)助。）尤其是工資改革后，人頭經(jīng)費(fèi)在大部分支出項(xiàng)目中更是占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。這進(jìn)一步擴(kuò)大了行政經(jīng)費(fèi)在整個地方財政支出中的份額，因此，支出總量的擴(kuò)大，不僅未能優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，相反還導(dǎo)致了更為明顯的不平衡與不合理。

　　2.越背越重的赤字“包袱”與日益增長的事業(yè)發(fā)展需要的矛盾

　　受諸多因素的影響，當(dāng)前地方財政赤字“包袱”越背越重，資金調(diào)度空前困難，部分地方財政不能按期發(fā)放工資，不能及時足額報銷差旅費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)，上級財政撥付的�？钜虮慌灿枚�常常不能及時到位。因此，部分地方財政成為實(shí)實(shí)在在的“吃飯”財政，少數(shù)地方連“吃飯”財政都難以維持。資料表明，從1986年開始，預(yù)算內(nèi)財政收支中，地方財政幾乎年年出現(xiàn)為數(shù)不小的財政赤字。此點(diǎn)在少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。在赤字額呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢的同時，赤字面也呈擴(kuò)大趨勢，使地方財政支出僅限于保工資和辦公經(jīng)費(fèi)，而且這種“雙�！庇窒抻诘退�平，地方財政實(shí)際上是以欠帳“包袱”的加重來換取赤字的減少。而這種狀況必然影響“九五”乃至更長時期地方財政收支平衡基礎(chǔ)的穩(wěn)固，也必然與日益增長的事業(yè)發(fā)展需要產(chǎn)生矛盾，從而使農(nóng)業(yè)的“基礎(chǔ)”地位，教育的“根本”地位，計(jì)劃生育的“國策”地位，公檢法的“重點(diǎn)”地位，無法從財政上得到保證，也使得緩解地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況變得極為困難。

　　3.預(yù)算內(nèi)收入短缺與非規(guī)范性財政活動大量進(jìn)行的矛盾

　　統(tǒng)計(jì)資料顯示的地方財政收支情況幾乎是年年赤字，這表明預(yù)算內(nèi)收入短缺，無法滿足正常的財政資金需要。但與此同時，有目共睹的事實(shí)是，由財政供給資金的單位，無論發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，干部和職工的生活條件卻越來越上檔次、上臺階。這顯然是一種奇怪的不對稱現(xiàn)象。其直接原因在于預(yù)算外資金的大量存在及非規(guī)范性創(chuàng)收活動的“合法化”。它起碼帶來如下三個后果：其一，預(yù)算內(nèi)收入難以隨著經(jīng)濟(jì)增長而增加；其二，為非規(guī)范性財政活動的進(jìn)行提供可能；其三，預(yù)算外收入成為地方財政平衡的“蓄水池”，有關(guān)機(jī)構(gòu)與部門難以獲得地方財政收支情況及其它真實(shí)信息。正因?yàn)槿绱�，我們基本上只能從預(yù)算外收入這個側(cè)面來考查預(yù)算內(nèi)收入短缺而非規(guī)范性財政活動大量進(jìn)行的直接原因。

　　從全國來看， 同口徑比較， 1992 年全國地方預(yù)算外收入總額是1984年的2.99倍，年均增長速度為14.7％，而同期地方預(yù)算內(nèi)收入年均增長速度只有12.5％。1996年，地方預(yù)算外收入較之1993年的增幅更是高達(dá)171.78％。從積極的方面看，預(yù)算外資金的增長和政府對這部分資金流向的控制，對各級政府綜合平衡社會財力，補(bǔ)充國家預(yù)算資金的不足，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，都取得了一定的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是也正是這部分資金的相當(dāng)一部分被用于單位辦公條件（包括辦公樓和辦公設(shè)施）的改善，交通、通訊工具的便捷，職工福利（包括職工住宅、補(bǔ)貼、津貼）等額外消費(fèi)的增加，而這些支出基本上是個人、集團(tuán)消費(fèi)方面的非建設(shè)性支出。它進(jìn)一步使整個地方財政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“一頭沉”的不合理局面。

　　4.不同地區(qū)之間以及同一地區(qū)不同級次之間支出水平、支出結(jié)構(gòu)失衡的矛盾

　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，人均財政支出水平極為懸殊。從收入來看，1996年青海省人均財政收入不到廣東的2％； 從支出來看，排序最末的貴州省，人均財政支出僅為上海的11.93％。 此種情況直接導(dǎo)致不同地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的差異。例如，僅從財政經(jīng)費(fèi)占支出的份額來看，1996年上海、北京、天津行政管理費(fèi)占當(dāng)年財政支出的比重分別為3.55％、5.32％、5.55％，而青海、貴州、西藏分別為15.99 ％、14.86％、21.75％。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財政除滿足政權(quán)建設(shè)和一般支出需要外，還有財力進(jìn)行建設(shè)性支出，而不發(fā)達(dá)地區(qū)，其財政支出主要用于保工資和最低水平的公務(wù)支出。這種差別除導(dǎo)致地區(qū)之間財政支出結(jié)構(gòu)的失衡外，還進(jìn)一步拉大了地區(qū)之間的差距。上述現(xiàn)象在同一地區(qū)的不同級次之間也同樣存在，它使得中央和地方出臺的統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)在同一地區(qū)的不同級次出現(xiàn)較大差異，從而帶來地區(qū)內(nèi)部不同級次之間的支出水平、支出結(jié)構(gòu)的失衡。

　　二

　　事物都是相互聯(lián)系的，任何一種現(xiàn)象的出現(xiàn)，都可以從某種或某幾種現(xiàn)象上找到原因。當(dāng)前地方財政支出結(jié)構(gòu)存在的諸多問題，離不開以下一些深層次的原因：

　　第一，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府和市場的分工應(yīng)十分明確，即市場能做且做得好的應(yīng)盡量交給市場去做，只有市場做不好或不能做的才應(yīng)由政府去做。但由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌變型期，政府、市場、企業(yè)的分工尚未相應(yīng)轉(zhuǎn)軌，因而在相當(dāng)?shù)某潭壬显斐闪水?dāng)前財政支出的不合理和財政困難。例如，單純從我國當(dāng)前吃“皇糧”者眾多，且增長過猛，從而導(dǎo)致財政支出大幅增長的情況就可以說明，當(dāng)前的財政支出結(jié)構(gòu)與我國的改革尚未觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期建立起來的大政府行政機(jī)構(gòu)這一歷史“遺產(chǎn)”相關(guān)。

　　第二，由于歷史、地緣、政策及其他主客觀原因，我國不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，且這種不平衡是多方面的，包括經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展指標(biāo)的總量、人均占有量、城鄉(xiāng)人民的實(shí)際收入和生活水平等等。以農(nóng)民人均純收入為例，沿海部分發(fā)達(dá)地區(qū)相當(dāng)于低收入地區(qū)的15倍以上；以省份為例，1996年，貴州人均GDP與上海相差26倍。不僅如此， 在同一省區(qū)內(nèi)部，也存在較為明顯的地區(qū)差距，例如，1992年廣東最富的珠海市與最窮的河源市，人無GDP相差16.4倍。 而地方財政狀況作為一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的綜合反映，本身就是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面鏡子。財政收不抵支、財政巨額赤字、中央財政補(bǔ)助比重高，很大程度上即是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的基本表現(xiàn)形式。而地區(qū)之間財政收支水平懸殊，財政收支狀況迥異，則是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基本反映。

　　第三，財政體制作為劃分中央和地方分配關(guān)系的制度，是處理中央和地方關(guān)系的基本法律規(guī)范。但自經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國大部分年份實(shí)行的是五花八門的財政包干制，即使是1994年開始實(shí)行的分稅制，實(shí)行操作中也沿襲包干制下的陳舊做法，有其名而無其實(shí)。由于中央和地方的分配關(guān)系未能從法律上規(guī)范，因此地方各級的分配關(guān)系也不可能規(guī)范，在各級財政普遍困難的情況下，財政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化亦難以有效進(jìn)行。

　　第四，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引致對地方性公共商品的需求增大。公共支出在不同的國家，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，具有不同的范圍項(xiàng)目與規(guī)模。其一般發(fā)展規(guī)律是：范圍、項(xiàng)目由少到多，規(guī)模則由小到大。我國目前尚處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，在這個特殊時期里，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，客觀上要求提供越來越多的帶有明顯地域性的公共商品，但是現(xiàn)行中央和地方的分配制度不能適應(yīng)這種客觀要求。在有限的財政收入無法滿足巨大的財政需求，而“創(chuàng)收”制度合法化的情況下，各種稅外收費(fèi)、攤派、罰款、贊助、集資等非規(guī)范性的收入形式大量衍生且魚目混珠，從而導(dǎo)致大量非規(guī)范性財政活動的進(jìn)行。

　　三

　　顯然，目前地方財政收支狀況及地方財政面臨的困難，不是或主要不是財政本身的原因造成的，它是我國歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的諸多因素綜合作用在財政上的反映。因此，緩解地方財政困難，改善地方財政收支狀況，也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會大工程，具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。為使短期內(nèi)收到較好的效果，當(dāng)前，必須從財政內(nèi)外部著手，改造現(xiàn)有環(huán)境，并重點(diǎn)作好以下幾個方面的工作。

　　1.對政府作用進(jìn)行正確定位，降低公共商品的供給成本

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府與市場分工的基本思路與原體制截然不同，因此，列入地方財政支出的事項(xiàng)大多屬于滿足地方公共需要的層次，即主要為社會提供難以按市場原則提供的地方性公共商品。公共商品的提供需要成本，但不能帶來任何直接收益，這在客觀上需要政府通過必要的技術(shù)裝置使公共商品的享用者為之付費(fèi)。從這個意義上看，地方財政收入是公民為消費(fèi)地方公共商品而付出的價格或費(fèi)用。而從公共需要的決定到公共商品提供出來，中間還需要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)，需要政府設(shè)立相應(yīng)的科層組織。而且，在公民付費(fèi)一定的情況下，政府設(shè)立的科層組織越龐大，公共商品的供給成本越高，公共商品的供給數(shù)量越少，質(zhì)量越差。因此，隨著改革的深入，我國應(yīng)切切實(shí)實(shí)地按照市場經(jīng)濟(jì)原則的要求轉(zhuǎn)換地方政府職能，對地方政府作用領(lǐng)域進(jìn)行正確定位，借第七次機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，下大力撤消不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)；因崗設(shè)人，降低公共商品的供給成本。

　　2.配合市場化改革進(jìn)程，認(rèn)真清理財政供給范圍及供給成本

　　隨著市場化改革進(jìn)程的加快，許多原來的差額預(yù)算單位已變?yōu)榛蛑饾u變?yōu)楠?dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；許多原統(tǒng)由財政供給資金的單位無償供給的商品與勞務(wù)已變?yōu)橛袃敼┙o，并逐漸由低價位供給改為高價位供給，而且，許多單位的收入已進(jìn)入相對穩(wěn)定階段，如自1997年起，大中專院校招生全面并軌，所有通過入學(xué)考試的學(xué)生都必須交費(fèi)上學(xué)，學(xué)費(fèi)收入已成為此類事業(yè)單位的固定收入。因此，在向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌變型中，應(yīng)十分注意配合市場化的改革進(jìn)程，適時清理財政供給范圍，對已經(jīng)或已具備條件按市場化原則提供商品和勞務(wù)的單位不再由財政供給資金。同時，重新調(diào)整財政供給標(biāo)準(zhǔn)，對提供純公共商品的單位，應(yīng)足額供應(yīng)資金，同時采取措施防止經(jīng)費(fèi)的過快增長；對提供混合商品、有一定收入來源的單位，則可分別具體情況采用定額或定項(xiàng)補(bǔ)助的辦法核撥經(jīng)費(fèi)，以使財政資金的使用真正限于公共需要的滿足。

　　3.整頓分配秩序，建立規(guī)范化的地方財政收入體系

　　當(dāng)前，非規(guī)范的、混亂的分配秩序是造成地方財政困難、財政支出結(jié)構(gòu)不合理的最重要的原因，也是政府行為不規(guī)范的主要表現(xiàn)。因此，必須在規(guī)范政府行為的基礎(chǔ)上，下大力氣整頓分配秩序。首先，應(yīng)將現(xiàn)行各種收費(fèi)、基金中宜于采用稅收形式的非規(guī)范收入納入稅收征收軌道；其次，應(yīng)適應(yīng)分稅制改革，逐步下放稅權(quán)，適當(dāng)開征地方性稅種，以使地方財政收入能隨著地方公共商品需求增加而增長；第三，明確費(fèi)權(quán)，并統(tǒng)一預(yù)算管理。費(fèi)與稅均屬財政收入的必要形式，但二者之間存在著客觀的界限：一般來說，涉及面較廣，延續(xù)時間較長，收入用于一般性公共支出，而受益的地域性和邊界性相對模糊者應(yīng)用用稅收形式；而涉及面較窄，延續(xù)時間較短，收入用于專項(xiàng)支出，則受益的地域性、邊界性相對明確者可采用收費(fèi)形式。因此，在確保稅收收入占整個地方財政收入主體地位的同進(jìn)，可通過制定收費(fèi)決策程序及相應(yīng)的決策制衡機(jī)制，明確各級地方政府，包括鄉(xiāng)一級政府取得一定收入的權(quán)力。這不僅有助于地方公共收入體系的建立，而且，對于我國分配秩序的改善及財政收支狀況的好轉(zhuǎn)也是大有裨益的。

　　4.加強(qiáng)中央及省一級地方財政的財權(quán)和財力，完善轉(zhuǎn)移支付制度。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府一般具有配置資源、平衡收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的三大職能，其中，后兩個事關(guān)全局利益的職能主要應(yīng)賦予中央政府，中央財政在宏觀調(diào)控中也應(yīng)居于主導(dǎo)地位。這是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保證。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，聽任這種不平衡發(fā)展，既不利于維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，也不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度具有十分重要的意義。一般來說，財政轉(zhuǎn)移支付制度既包括上級政府對下級政府的支出轉(zhuǎn)移，也包括下級政府對上級政府的收入讓渡。這里，主要是指前者。由于我國的政權(quán)組織包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級，因此，要建立科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移制度， 其前提條件是加強(qiáng)中央和省一級支付的財權(quán)和財力，即應(yīng)使中央財政收入在整個國家財政收入中、省級財政收入在整個地方財政收入中占有較高的比重。其最終目的是使中央財政和省一級地方財政能夠以各種靈活多樣的財政轉(zhuǎn)移支付形式對其下級財政進(jìn)行補(bǔ)助，以平衡不同地區(qū)的財政供給能力，緩解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡并實(shí)現(xiàn)各級政府各自承擔(dān)的基本職能。

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