?。壅莘侄愔频膶?shí)施表現(xiàn)出一系列的積極效應(yīng)，但同時(shí)也突出地存在著地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大等問(wèn)題，根據(jù)建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共財(cái)政的要求，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的設(shè)想是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行四級(jí)政府的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)政支出范圍，逐步建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　?。坳P(guān)鍵詞］分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度

　　一、引言

　　適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)并充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革。其后，從1995年開(kāi)始我國(guó)又對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，加之2002年的所得稅收入分享改革，我國(guó)基本上建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制框架。這是我國(guó)建國(guó)以來(lái)政府間財(cái)政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。

　　經(jīng)過(guò)九年多的運(yùn)行，分稅制財(cái)政體制表現(xiàn)出了一系列的積極效應(yīng)，如規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系、建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、規(guī)范了財(cái)政收入分配秩序、提高了地方政府的征稅努力程度、提高了中央本級(jí)收入占總財(cái)政收入的比重、強(qiáng)化了各地區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度、轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)漸趨合理等等。

　　與此同時(shí)，地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大也暴露出了分稅制財(cái)政體制所存在的一些主要問(wèn)題。本文將對(duì)分稅制財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，并提出進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的基本構(gòu)想。

　　二、分稅制財(cái)政體制在運(yùn)行中所表現(xiàn)出的主要問(wèn)題

　　地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大是當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行中的兩大突出問(wèn)題，這兩大問(wèn)題暴露出了現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的某些缺陷。

　?。ㄒ唬┑胤截?cái)政收入快速增長(zhǎng)與基層財(cái)政困難

　　1994年我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革后，地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。1994年地方財(cái)政本級(jí)收入為2311.6億元，到2002年地方財(cái)政本級(jí)收入達(dá)到8524億元，2002年為1994年的3.69倍，年均遞增17.9%；1994年地方財(cái)政總收入（地方本級(jí)收入+中央補(bǔ)助）為4700.7億元，到2002年地方財(cái)政總收入達(dá)到15886億元，2002年為1994年的3.38倍，年均遞增16.5%.但與此同時(shí)，許多地方縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹。全國(guó)2470個(gè)縣級(jí)單位，40%以上是赤字，縣級(jí)不能發(fā)債券，只好通過(guò)其它途徑借債或拖欠工資。河北省在1998年以前累計(jì)欠公教人員工資9.66億元的基礎(chǔ)上，1999年當(dāng)年欠發(fā)3.41億元，2000年1-8月新欠4.33億元，共欠17.2億元。2000年底，安徽省有30多個(gè)縣拖欠工資，累計(jì)拖欠工資總額14.4億元。鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)政更為困難，有人估計(jì)，平均每個(gè)鄉(xiāng)有400萬(wàn)赤字，全國(guó)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)就有赤字1776億。平均每個(gè)村20萬(wàn)赤字，村級(jí)就有1483億赤字。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政赤字達(dá)3259億。

　　為什么在地方財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)的同時(shí)基層財(cái)政卻越來(lái)越困難？從財(cái)政體制的角度來(lái)看，有如下兩方面的重要原因：

　　1.財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱(chēng)，加劇了基層財(cái)政困難。目前，分稅制財(cái)政體制對(duì)于省、市、縣分別有哪些財(cái)權(quán)，應(yīng)對(duì)哪些事權(quán)負(fù)責(zé)，并沒(méi)有做出明確規(guī)定，各級(jí)之間扯皮很多。在體制運(yùn)行的過(guò)程中，這些問(wèn)題對(duì)于地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)所帶來(lái)的不良影響日漸突出。一方面，省、市級(jí)政府不斷加大了對(duì)財(cái)政資金的集中力度，省級(jí)政府所集中的資金從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高兩個(gè)百分點(diǎn)，市一級(jí)政府同樣也在想方設(shè)法提高集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。這說(shuō)明實(shí)際上財(cái)力在向省、市集中；另一方面，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍一直要提供義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快，無(wú)法壓縮。比如，九年制義務(wù)教育，該項(xiàng)支出有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴(kuò)大較快和相關(guān)支出因價(jià)格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政。再如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施， 對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)這是非常沉重的負(fù)擔(dān)。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒(méi)有事前界定清楚的事權(quán)，比如社會(huì)保障，1994年推出分稅制時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒(méi)有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上卻要求地方政府負(fù)責(zé)。總之，由于分稅制財(cái)政體制在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分方面近幾年并沒(méi)有取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，這在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。

　　2.政府層次過(guò)多，基層政府缺乏主體稅種。我國(guó)實(shí)行五級(jí)半政府管理結(jié)構(gòu)層次。第一級(jí)是中央政府；第二級(jí)是31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)）；第三級(jí)是331個(gè)地級(jí)行政單位；第四級(jí)是2109個(gè)縣級(jí)行政單位；第五級(jí)是44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。從80年代以來(lái)，又專(zhuān)門(mén)設(shè)置了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。因此，中國(guó)實(shí)行的是世界上獨(dú)有的五級(jí)半政府層次。與世界上任何一個(gè)大國(guó)相比，這一行政特征使得中國(guó)不僅形成了中央與地方之間的復(fù)雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級(jí)政府與下一級(jí)政府之間的復(fù)雜關(guān)系，這對(duì)于建立適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級(jí)政府層次的并統(tǒng)一在同一個(gè)政治體制框架下的財(cái)政體制帶來(lái)了極大的難度。例如，我國(guó)政府層次比其他大國(guó)多出兩級(jí)，如何在五級(jí)半政府之間劃分財(cái)政收入，確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在世界上幾乎沒(méi)有先例可言，其難度之大是顯而易見(jiàn)的。現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財(cái)政體制改革將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅，這樣，數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，在過(guò)渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長(zhǎng)期來(lái)看，不利于分稅制財(cái)政體制基本框架的穩(wěn)定。我國(guó)省以下的分稅制財(cái)政體制更是五花八門(mén)，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則干脆實(shí)行包干制，總體而言，“討價(jià)還價(jià)”色彩濃重，與分稅制有較大的距離。近年來(lái)，地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過(guò)多、地方政府缺乏主體稅種所導(dǎo)致的。

　　當(dāng)然，地方財(cái)政困難還有許多其他原因。例如，盡管近兩年來(lái)調(diào)升工資時(shí)中央加大了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不斷提高工資確實(shí)加大了基層財(cái)政壓力。另外，一些法律以至政府行政規(guī)定，對(duì)財(cái)政支出提出了硬性要求，規(guī)定對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的投入應(yīng)高于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)，不僅使財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，而且肢解了財(cái)政職能，與《預(yù)算法》存在一定的抵觸。

　?。ǘ┑貐^(qū)間財(cái)政能力差距日益擴(kuò)大

　　分稅制財(cái)政體制改革以后，雖然中央政府不斷加大了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但與財(cái)政包干體制下相比，地區(qū)間財(cái)政能力差距表現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，如表1所示。

　　分稅制財(cái)政體制改革以后地區(qū)間財(cái)政能力差距的擴(kuò)大主要是由于我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)、不公平，沒(méi)能有效發(fā)揮均衡地區(qū)間財(cái)政能力差異的作用。主要表現(xiàn)為：第一，維持既得利益。稅收返還和體制上解（補(bǔ)助）的數(shù)額由基數(shù)法來(lái)確定，專(zhuān)項(xiàng)撥款有不少也變成了用基數(shù)法分配，只能增不能減，基數(shù)中包含了過(guò)去體制中的不合理因素，而且在逐年滾動(dòng)的過(guò)程中，不合理因素繼續(xù)擴(kuò)大；第二，分配透明度不高。各種補(bǔ)助分配缺乏科學(xué)依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么根據(jù)主觀判斷，具有較大隨意性，常常是按“跑得勤、叫得響、出的配套資金比例大”為原則分配，一度使財(cái)政“均等化”變成了“差距化”。第三，過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付不足。這種補(bǔ)助考慮了一定的因素按公式分配，真正具有均衡撥款的性質(zhì)，但受以上轉(zhuǎn)移支付方式限制，實(shí)施力度很小。1995年它僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付額的0.83%，到2001年它也僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付總額的2.29%.同時(shí)，分配辦法的合理性和科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。

　　三、進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的基本構(gòu)想

　　根據(jù)分稅制財(cái)政體制在運(yùn)行中所暴露出的問(wèn)題和建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共財(cái)政體制的要求，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：

　?。ㄒ唬┌凑展藏?cái)政體制的要求轉(zhuǎn)變政府職能

　　建立公共財(cái)政和進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制都要求必須轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能是界定各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府該干什么，不該干什么，必須界定清楚。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題，政府就不要介入，不要“越位”；對(duì)滿足社會(huì)需要而必須提供的公共服務(wù)，政府則要積極介入，不能“缺位”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能和公共財(cái)政的核心是滿足社會(huì)公共需要，其涵蓋的范圍主要有：1.行政管理、國(guó)防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國(guó)家安全事項(xiàng)和政權(quán)建設(shè)；2.教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展。3.水利、交通、能源、市政建設(shè)、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；4.對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控等等。

　　我們應(yīng)依據(jù)這一基本框架，對(duì)政府職能加以明確界定，并以法律的形式加以規(guī)范化，為完善分稅制財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

　?。ǘ┌凑諔椃ㄒ?guī)定實(shí)行四級(jí)政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)

　　《中華人民共和國(guó)憲法》第三十條規(guī)定，中國(guó)實(shí)行四級(jí)政府結(jié)構(gòu)制度框架，即：中央；省（自治區(qū)、直轄市）；自治州、縣、自治縣、市；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。其中直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。但如上文所述，我國(guó)實(shí)際上運(yùn)行的是五級(jí)半的政府結(jié)構(gòu)層次。從國(guó)際比較看，中國(guó)是世界上政府結(jié)構(gòu)層次最多、最復(fù)雜的國(guó)家，這為在不同級(jí)政府之間分權(quán)、分稅造成了極大的難度。從向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型看，按憲法規(guī)定的四級(jí)政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)是中國(guó)政府體制改革的基本方向。因此，我們建議實(shí)行中央、省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)；撤銷(xiāo)計(jì)劃單列市編制，恢復(fù)省轄市編制，一律歸省區(qū)管理，中央不再直接管理；取消地區(qū)行署級(jí)編制；各城市按特大、大、中、小分類(lèi)，除直轄市外，一律劃為市級(jí)，不再劃分副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市。實(shí)行四級(jí)政府結(jié)構(gòu)既符合中國(guó)國(guó)情，也符合憲法的原則，從而有利于建立和完善現(xiàn)代分稅制財(cái)政體制。

　?。ㄈ┟鞔_界定各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)政支出范圍

　　在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)加以明確的劃分，分清哪些事權(quán)由哪級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級(jí)政府共同承擔(dān)?？偟脑瓌t是，屬于全國(guó)性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性共同事務(wù)的事權(quán)，應(yīng)由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。

　　此外，由于地方各級(jí)政府的地位與作用各不同，使各級(jí)政府財(cái)政具有不同的功能與特點(diǎn)。因此，除了對(duì)中央政府與地方政府間的事權(quán)和財(cái)政支出范圍進(jìn)行界定之外，還要對(duì)地方各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍進(jìn)行劃分。除一些保障本級(jí)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的共同性支出外，省級(jí)政府財(cái)政還要承擔(dān)全省的區(qū)域性安全支出，如武警、警察支出；全省重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以及外溢性較強(qiáng)的跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；全省的重點(diǎn)科研項(xiàng)目及大專(zhuān)院校的教育科研支出等方面。市（地、州）級(jí)政府財(cái)政的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是本區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施及一些跨縣的基礎(chǔ)設(shè)施；本區(qū)域的中等和初級(jí)教育及應(yīng)用性科研項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)等等。縣級(jí)政府財(cái)政的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是本區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及初級(jí)教育支出。

　　以上劃分只是一個(gè)粗線條的概括，各級(jí)政府間事權(quán)及財(cái)政支出范圍的界定要與我國(guó)政治和行政管理體制改革方案相配套，在明確各級(jí)政府事權(quán)及財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，以法律的形式加以規(guī)范。只有這樣，才能為規(guī)范分稅制財(cái)政體制提供必不可少的基本條件。

　　（四）合理配置稅種，明確劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在分稅制財(cái)政體制下，各級(jí)政府應(yīng)該擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，大宗、穩(wěn)定的稅源。根據(jù)目前的情況，我們建議：

　　1.賦予地方必要的征稅權(quán)，逐步取消預(yù)算外資金。地方應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，中央應(yīng)賦予地方（主要是省級(jí)）必要的征稅權(quán)，允許開(kāi)辟地方稅種和稅源，作為權(quán)力制約，必須上報(bào)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部批準(zhǔn)。同時(shí)取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入正稅范圍，中央可以不收上來(lái)，但要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，正式劃入地方稅，列入地方財(cái)政收支預(yù)算計(jì)劃，接受本級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。

　　2.開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，作為地方財(cái)政收入。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展以及居民個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的急劇增加，都為開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅提供了相當(dāng)大的潛力。不動(dòng)產(chǎn)稅可作為地方的重要稅收收入來(lái)源。地方政府可根據(jù)本地實(shí)際情況制定征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，并上報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局審批。

　　3.將排污費(fèi)改為排污稅，作為地方財(cái)政收入。建議授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定地方排污稅征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，作為地方專(zhuān)項(xiàng)稅收，列入政府治理環(huán)境污染專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用。

　　4 在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征社會(huì)保障稅，作為中央財(cái)政收入。建立和完善全社會(huì)范圍的社會(huì)保障體制是中央政府的一項(xiàng)基本任務(wù)。征收社會(huì)保障稅是各國(guó)政府通常的做法，而我國(guó)還沒(méi)有實(shí)行社會(huì)保障稅。實(shí)際上我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)保障費(fèi)，但征收十分分散，而且各地人均支出標(biāo)準(zhǔn)差異甚大，不利于公平分配。建議將分散在各部門(mén)的社會(huì)保障費(fèi)（退休費(fèi)）改為對(duì)城市不同所有制職工（包括個(gè)體工商業(yè)戶）實(shí)施社會(huì)保障制度，并通過(guò)相應(yīng)的《社會(huì)保障法》，由國(guó)稅局進(jìn)行強(qiáng)制性征收，作為中央專(zhuān)有收入，并將現(xiàn)在由各級(jí)地方政府所承擔(dān)的社會(huì)保障職能劃歸中央政府。

　?。ㄎ澹┲鸩浇⒁?guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　在我國(guó)建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)有分析的借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，并充分考慮我國(guó)的具體國(guó)情。規(guī)范化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本框架應(yīng)包括如下內(nèi)容：規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付應(yīng)采取縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式；應(yīng)采取一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的形式；用“因素法”逐步取代“基數(shù)法”來(lái)核算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

　　建立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程。近期可對(duì)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度做如下調(diào)整：

　　1.簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式。我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中，屬于一般性轉(zhuǎn)移支付的有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助及部分其他補(bǔ)助等多種形式；另外，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的一大特色是政府間轉(zhuǎn)移支付資金“雙向流動(dòng)”并存，既有“自上而下”的各項(xiàng)補(bǔ)助，又有“自下而上”的各種上解。轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)于繁雜，不夠規(guī)范?？煽紤]簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式，將體制補(bǔ)助、體制上解、結(jié)算補(bǔ)助中的定額結(jié)算部分、固定數(shù)額的專(zhuān)項(xiàng)上解并入稅收返還。通過(guò)歸并，中央財(cái)政可減少稅收增量返還；同時(shí)，中央財(cái)政可減少對(duì)體制上解地區(qū)（一般是財(cái)力較充裕的地區(qū)）的稅收增量返還，增加對(duì)體制補(bǔ)助地區(qū)（通常是財(cái)力較薄弱地區(qū)）的稅收增量返還，在某種程度上達(dá)到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政能力差異的目的。

　　2.加大過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付力度，明確過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模雖然逐年遞增，但數(shù)額仍然過(guò)小。明確過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模有兩種選擇：一是以現(xiàn)有過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付總額為基數(shù)，按固定數(shù)額逐年遞增；二是按照一定比例與中央集中“兩稅”增量掛鉤。相對(duì)而言，第二種辦法比較有彈性，中央集中增量愈多，宏觀調(diào)控能力愈強(qiáng)，用于地區(qū)財(cái)力均衡的力度愈大，既符合能力原則，又體現(xiàn)（地方）貢獻(xiàn)與受益對(duì)稱(chēng)原則。

　　3.加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款的管理。（1）控制總量。今后幾年的專(zhuān)項(xiàng)撥款，總量規(guī)模不要再繼續(xù)增加，應(yīng)維持現(xiàn)有的水平；（2）優(yōu)化結(jié)構(gòu)。對(duì)現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)撥款應(yīng)進(jìn)行清理整頓：屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，今后應(yīng)繼續(xù)安排；對(duì)屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方安排財(cái)政支出，中央財(cái)政不再安排專(zhuān)項(xiàng)撥款；按照政策、制度規(guī)定已補(bǔ)到位或已到原定補(bǔ)助期限的專(zhuān)項(xiàng)撥款，堅(jiān)持取消，不再安排；對(duì)一次性的帶照顧性質(zhì)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，不利于中央與地方事權(quán)的明確劃分，不再安排；（3）確保重點(diǎn)。在堅(jiān)持總量規(guī)模不再增加的基礎(chǔ)上，對(duì)優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)撥款結(jié)構(gòu)所節(jié)省下來(lái)的資金，要投入到國(guó)家重點(diǎn)支持的項(xiàng)目上去。繼續(xù)穩(wěn)定對(duì)義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化、救災(zāi)等方面的投入，確保糧棉補(bǔ)貼支出和下崗職工基本生活費(fèi)補(bǔ)助等社會(huì)保障類(lèi)支出，加大對(duì)支援西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、天然林保護(hù)工程等資金投入；（4）規(guī)范管理。逐步引入因素法來(lái)分配專(zhuān)項(xiàng)撥款并且對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款的使用建立嚴(yán)格、有效的監(jiān)督體系。

　　4.將加快轉(zhuǎn)移支付制度改革與解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行中的突出問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。在當(dāng)前情況下，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付制度改革與解決地方財(cái)政困難的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。在一般性轉(zhuǎn)移支付還不可能全面引入因素法的情況下，應(yīng)率先將地方政府的基本行政經(jīng)費(fèi)和教育經(jīng)費(fèi)作為基本因素引入一般性轉(zhuǎn)移支付，保證地方政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

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