一、自然壟斷行業(yè)規(guī)制的理論基礎(chǔ)

　　對(duì)于自然壟斷的定義，學(xué)術(shù)界的看法比較一致，一般認(rèn)為“所謂自然壟斷性，是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益，使提供單一物品和服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合起來(lái)提供多數(shù)物品和服務(wù)的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）的概率很高。我們把這種由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟(jì)理由而成立的壟斷或寡頭壟斷，稱為'自然壟斷‘或'自然寡頭壟斷’”。自然壟斷與行為壟斷是與微觀規(guī)制（從廣義上看，微觀規(guī)制是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)）相聯(lián)系的壟斷。

　　由于維持壟斷可在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上達(dá)到更高效率的結(jié)構(gòu)因素，所以要通過(guò)參加規(guī)制來(lái)形成和維持壟斷，通過(guò)價(jià)格規(guī)制和其他規(guī)制手段來(lái)防止壟斷下的企業(yè)在自由決策時(shí)所產(chǎn)生的不良經(jīng)濟(jì)后果。因此，某些特定的產(chǎn)業(yè)具有的自然壟斷性就成為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的基本依據(jù)。

　　政府的微觀規(guī)制是為了彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈以確保稀缺資源的有效配置。自然壟斷就是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一。雖然有不少國(guó)家在政策上允許壟斷在一定程度上存在。但在壟斷條件下，任何組織都有可能喪失追求成本最小化與效益最大化的能力，從而破壞帕累托最優(yōu)的資源配置。經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)指明了壟斷帶來(lái)的四個(gè)主要問(wèn)題，即產(chǎn)量受到限制、管理松懈、不大關(guān)心研究與開(kāi)發(fā)以及由尋租行為所產(chǎn)生的利潤(rùn)耗費(fèi)。種種理由，使各國(guó)在處理自然壟斷問(wèn)題上，大都對(duì)自然壟斷企業(yè)（主要是水、電、煤氣等公用企業(yè)）的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等方面進(jìn)行規(guī)制。

　　政府的顯著特性——對(duì)全體社會(huì)成員的普遍性和強(qiáng)制力——使政府在糾正自然壟斷上具有某些明顯優(yōu)勢(shì)。第一，政府可通過(guò)行使征稅權(quán)和禁止權(quán)，限制新企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。因?yàn)�，自然壟斷行業(yè)只有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)時(shí)才最有效率，新企業(yè)進(jìn)入必然會(huì)增加生產(chǎn)成本和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府可通過(guò)行使征稅權(quán)和處罰權(quán)，減弱或消除自然壟斷行業(yè)因競(jìng)爭(zhēng)不足給消費(fèi)者帶來(lái)的或潛在的產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)等方面的問(wèn)題，強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)職能。第三，政府直接行使征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)等可降低交易成本。政府在組織費(fèi)用等方面具有一定交易費(fèi)用優(yōu)勢(shì)。

　　斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對(duì)自然壟斷問(wèn)題有三種不同的解決方法。第一，政府接管某一行業(yè)的所有權(quán)，或?qū)⒃撔袠I(yè)國(guó)有化。例如，英國(guó)和法國(guó)曾對(duì)各自國(guó)家的電力公司、電話公司以及部分公用事業(yè)部門國(guó)有化。但是，這種做法存在一些問(wèn)題。政府通常不是很有效率的生產(chǎn)者。被國(guó)有化的行業(yè)經(jīng)理們往往缺乏降低成本和銳意現(xiàn)代化的動(dòng)力，特別是政府愿意在該行業(yè)虧損時(shí)給予補(bǔ)貼的情況下。第二，讓私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)該行業(yè)的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行管制。美國(guó)一般就采取這種做法。原則上，管制機(jī)構(gòu)試圖將企業(yè)的價(jià)格保持在與被管制企業(yè)投資收益相稱的最低水平上。但是，管制是否有效、是否真正代表了公眾利益，在這點(diǎn)上是有爭(zhēng)議的。政府無(wú)論是實(shí)施壟斷權(quán)還是授予壟斷權(quán)都應(yīng)慎重。在許多情況下，不但自然性壟斷是存在的，而且政府的法規(guī)制度也存在。如果政府富有效率，那么就存在自然性進(jìn)入障礙，政府沒(méi)有必要用獨(dú)有的特權(quán)去加強(qiáng)這一點(diǎn)。即使廠商的進(jìn)入偶爾導(dǎo)致了重復(fù)生產(chǎn)和浪費(fèi)，那么其成本和潛在競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的收益相比肯定要少的多。第三，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。盡管完全競(jìng)爭(zhēng)在自然壟斷的情況下不會(huì)出現(xiàn)，但有限度的競(jìng)爭(zhēng)總是可以帶來(lái)一些好處。在實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)可行的場(chǎng)合下，競(jìng)爭(zhēng)能抑制較高的壟斷價(jià)格。所獲得的收益不僅會(huì)超過(guò)重復(fù)生產(chǎn)所造成的低微成本，而且還會(huì)超過(guò)缺乏協(xié)作所造成的輕微浪費(fèi)。當(dāng)然，也存在著實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)不可行的情況。與實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)應(yīng)的潛在競(jìng)爭(zhēng)的效果也并不樂(lè)觀。在70年代后期和80年代，西方許多政府開(kāi)始相信，不論競(jìng)爭(zhēng)怎樣不完全，總是比管理更好。于是，放松管制的過(guò)程開(kāi)始了，并產(chǎn)生了一些成果。

　　二、我國(guó)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)規(guī)制的實(shí)踐

　　微觀規(guī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟程度密切相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，政府規(guī)制隨之建立并對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮越來(lái)越重要的效用。當(dāng)一個(gè)行業(yè)存在自然壟斷，在這種場(chǎng)合，政府的作用就是維護(hù)壟斷、限制進(jìn)入；防止企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤(rùn)，保護(hù)公眾利益。政府通過(guò)微觀規(guī)制彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，在多方面起到了積極作用。第一，阻止了低效率的非規(guī)模經(jīng)濟(jì)企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，有利于提高資本和生產(chǎn)的集中度，一定程度上避免了盲目投資、重復(fù)建設(shè)，使稀缺的經(jīng)濟(jì)資源得到合理的分配和運(yùn)用。第二，在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，制定壟斷價(jià)格、實(shí)行價(jià)格歧視及差別對(duì)待，損害消費(fèi)者利益的行為。第三，避免了公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的劇烈波動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)的交易秩序。

　　我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，因而，現(xiàn)階段政府的微觀規(guī)制，無(wú)論從作用范圍，還是作用程度上來(lái)看，都是不成熟的。在自然壟斷性行業(yè)主要有如下的問(wèn)題：

　　第一，信息不對(duì)稱使政府對(duì)自然壟斷性行業(yè)的價(jià)格管制形式化，收效不大。被管制者——自然壟斷性行業(yè)對(duì)其核心技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及其動(dòng)態(tài)信息的掌握是全面充分的。而實(shí)施管制的有關(guān)政府部門對(duì)其管制對(duì)象的各種信息的了解是片面的。政府希望了解企業(yè)的真實(shí)成本作為價(jià)格規(guī)制的主要依據(jù)，企業(yè)希望抬高自己的經(jīng)營(yíng)成本以獲得有利的政府定價(jià)。這種由追求目標(biāo)的差異而導(dǎo)致的有關(guān)企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)成本的博弈，企業(yè)往往略占上風(fēng)，畢竟企業(yè)比政府更了解自己的經(jīng)營(yíng)狀況。因此，政府通過(guò)大量的調(diào)查、聽(tīng)證、立法，經(jīng)過(guò)眾多部門合法手續(xù)審批才出臺(tái)的所謂的“管制價(jià)格”，很可能是不準(zhǔn)確的，甚至是徒有虛名的。價(jià)格管制失靈了。

　　第二，壟斷性行業(yè)依靠壟斷獲得高利潤(rùn)，內(nèi)無(wú)提高效率的動(dòng)力，外無(wú)參與競(jìng)爭(zhēng)的壓力。自然壟斷行業(yè)可利用信息不對(duì)稱誤導(dǎo)政府調(diào)高管制價(jià)格，以獲得超額利潤(rùn)，由于我國(guó)自然壟斷行業(yè)一般實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，這種超額利潤(rùn)能被壟斷者長(zhǎng)期穩(wěn)定地獲取。同時(shí)，勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、信息等高度壟斷，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的刺激、沒(méi)有破產(chǎn)的壓力、沒(méi)有激勵(lì)的動(dòng)力，這些行業(yè)一定程度上技術(shù)停滯、效益低下。長(zhǎng)期壟斷使他們服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量低、價(jià)格高，與國(guó)際水平差距很大。我國(guó)的電信行業(yè)就是一典型案例。當(dāng)然，這其中涉及到行政壟斷，郵電部國(guó)家電信總局在其中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)用的、積極的作用。

　　第三，由于政企不分，政府規(guī)制難以中立。只要作為規(guī)制者的政府部門不從企業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，中立地行使規(guī)制職能，平等地對(duì)待所有的市場(chǎng)參與者，他們就不可避免地用其掌握的行政權(quán)力維護(hù)本部門、本行業(yè)的利益，就不可避免地歧視新的市場(chǎng)進(jìn)入者。行業(yè)效率低下，官僚作風(fēng)濃厚，消費(fèi)者福利受到損害也就不可避免了。更進(jìn)一步說(shuō)，在這種管制體制下，即使引入了競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也不可能有效的發(fā)揮作用。

　　由于信息不對(duì)稱使價(jià)格管制失靈，壟斷行業(yè)的高利潤(rùn)、低效率等問(wèn)題，西方國(guó)家在對(duì)自然壟斷性行業(yè)實(shí)施規(guī)制中也是存在的。值得提出的是，中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壟斷不是產(chǎn)生于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是行政權(quán)力劃分市場(chǎng)的結(jié)果。至于政企不分，政府身份的重疊，應(yīng)該說(shuō)是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的中國(guó)所特有的。

　　三、政府的改革

　　經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的手段包括價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制、投資規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、財(cái)務(wù)規(guī)制等。對(duì)自然壟斷的規(guī)制主要有兩種手段：第一是進(jìn)入規(guī)制，通過(guò)控制市場(chǎng)中企業(yè)數(shù)目，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)壟斷。這類規(guī)制主要是通過(guò)控制經(jīng)營(yíng)許可證或特許權(quán)的發(fā)放來(lái)實(shí)施。第二是有關(guān)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的價(jià)格規(guī)制。由于企業(yè)受保護(hù)而處于壟斷地位，政府就有責(zé)任規(guī)定企業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)在社會(huì)福利最大化處定價(jià)。這是從資源有效配置和服務(wù)公平供給觀點(diǎn)出發(fā)，旨在限制具有較強(qiáng)的自然壟斷性的公用企業(yè)制定壟斷價(jià)格、謀取壟斷利潤(rùn)的行為。但是，價(jià)格規(guī)制存在失靈的情況，這在上文已經(jīng)提到。根據(jù)以往對(duì)這一問(wèn)題的研究，在自然壟斷行業(yè)由于成本遞減，最好按邊際成本定價(jià)，但可能使企業(yè)虧損。這時(shí)，政府或者按平均成本定價(jià)，這樣會(huì)損失一部分經(jīng)濟(jì)福利；或者按邊際成本定價(jià)，由政府給予一定的補(bǔ)貼。

　　我國(guó)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的規(guī)制與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的微觀規(guī)制存在較大差別，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，使政府的規(guī)制步入正軌，可考慮從以下幾方面改革：

　　第一，對(duì)于信息不對(duì)稱的補(bǔ)償。有時(shí)候，規(guī)制的目的在于降低得到信息的成本。首先政府設(shè)法提供消費(fèi)者需要的產(chǎn)品的準(zhǔn)確信息，或要求經(jīng)營(yíng)者提供。當(dāng)然，對(duì)于不完全信息并不是簡(jiǎn)單地提供更多信息就能解決。當(dāng)人們難以理解產(chǎn)品涉及的技術(shù)數(shù)據(jù)時(shí)，政府需要建立或?qū)嵤┊a(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或向生產(chǎn)廠商發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證。因?yàn)�，消費(fèi)者并不都具有評(píng)價(jià)不同產(chǎn)品所需的專業(yè)知識(shí)或資料。

　　第二，對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要依靠政府機(jī)關(guān)的法律權(quán)限、許可或認(rèn)可等手段，而政府在實(shí)施這些權(quán)力時(shí)，在一定程度上擁有自由裁決權(quán)。當(dāng)政府也是個(gè)自然壟斷性組織時(shí)，有誰(shuí)、用什么方式來(lái)規(guī)制政府？植草益認(rèn)為：建立一個(gè)對(duì)作為“法定壟斷者”的規(guī)制者的濫用權(quán)限加以限制、監(jiān)視其是否按經(jīng)濟(jì)福利的最大化規(guī)范行動(dòng)的體系，是必要的。筆者同意這樣的看法。因?yàn)椋��?guī)制者不可避免會(huì)濫用職權(quán)、牟取私利，或出于某一目的維護(hù)某些集團(tuán)利益。斯蒂格利茨提出的解決自然壟斷的方法之一的國(guó)有化，就有可能使這些行業(yè)受制于一些政治壓力。

　　第三，政企分開(kāi)。政企分開(kāi)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容似乎經(jīng)常被談到。在政府的微觀規(guī)制上提出，是有特殊意義的。因?yàn)橹挥写蚱埔?guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的直接利益聯(lián)系，才能使規(guī)制機(jī)構(gòu)超然的行使經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的職能，才有可能使之中立的把經(jīng)濟(jì)福利最大化作為原則，公正廉明，依法規(guī)制。

　　第四，區(qū)分真正的自然壟斷行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)，規(guī)制與放松規(guī)制結(jié)合。要使規(guī)制取得預(yù)期效果，要考慮行業(yè)特性，只有真正的自然壟斷行業(yè)才可考慮實(shí)施規(guī)制。因?yàn)閷?duì)非自然壟斷行業(yè)的規(guī)制會(huì)抑制有效競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。規(guī)制與放松規(guī)制都是適應(yīng)自然壟斷行業(yè)不同發(fā)展階段要求的產(chǎn)物。對(duì)于非自然壟斷行業(yè)（這其中也包括自然壟斷行業(yè)中存在的非自然壟斷性業(yè)務(wù)）放松規(guī)制后，由于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的范圍擴(kuò)大，政府的制度供給要及時(shí)跟進(jìn)，保證競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正。值得注意的是，這些年國(guó)企改革主要集中在非自然壟斷行業(yè)。在自然壟斷行業(yè)，人們所能感受到的是產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)有了較大改善，但價(jià)格規(guī)制的放松并未伴隨進(jìn)入規(guī)制的相應(yīng)放松，行業(yè)的低效率已逐漸凸現(xiàn)。

　　第五，實(shí)施激勵(lì)性規(guī)制。由于現(xiàn)行的規(guī)制制度不能解決企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率的產(chǎn)生、規(guī)制關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加、規(guī)制滯后使企業(yè)損失產(chǎn)生、規(guī)制部門的自由裁決權(quán)和尋租成本的產(chǎn)生，植草益認(rèn)為除了給予企業(yè)提高內(nèi)部效率的激勵(lì)之外沒(méi)有其他對(duì)策，稱之為“激勵(lì)性規(guī)制”。由于我國(guó)自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)地位決定其實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，在短期內(nèi)無(wú)法改變，所以，激勵(lì)性規(guī)制結(jié)合中國(guó)國(guó)情是可以借鑒的。方法包括：第一，特許投標(biāo)制度。即把所給予的事業(yè)特許權(quán)限制在一定期間內(nèi)，在特許期結(jié)束后再由競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制給予特定企業(yè)特許權(quán)。第二，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。是將受規(guī)制的全國(guó)壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部效率的一種方式。第三，社會(huì)契約制度。這是規(guī)制部門與被規(guī)制者在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購(gòu)電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績(jī)好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰的方法。第四，價(jià)格上限規(guī)制。在規(guī)制部門和被規(guī)制企業(yè)之間以類似于上述社會(huì)契約制度的形式簽訂價(jià)格改動(dòng)合同，規(guī)定價(jià)格上限，使價(jià)格原則上只能在這個(gè)上限以下自由變動(dòng)。這四種方法，各有利弊，其中社會(huì)契約制度作為良策而被各國(guó)廣泛運(yùn)用。我國(guó)可通過(guò)完善各種形式的承包責(zé)任制，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，為企業(yè)降低成本、提高內(nèi)部效率提供經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)，當(dāng)然這其中要體現(xiàn)這種承包責(zé)任制的社會(huì)性。承包責(zé)任制，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，為企業(yè)降低成本、提高內(nèi)部效率提供經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)，當(dāng)然這其中要體現(xiàn)這種承包責(zé)任制的社會(huì)性。