新中國成立以后，黨和政府一直都很關(guān)注殘疾人的教育、康復(fù)、就業(yè)與生活。在1994年的稅制改革中，國家進(jìn)一步明確了幫扶殘疾人發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。這些政策主要包括財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》、《關(guān)于對福利企業(yè)、學(xué)校辦企業(yè)征稅問題的通知》等一系列文件。這些政策優(yōu)惠期長、準(zhǔn)入門檻低、優(yōu)惠額度較大，對促進(jìn)殘疾人就業(yè)，保障殘疾人合法權(quán)益，改善殘疾人生存環(huán)境和生活條件，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了十分積極的作用。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，企業(yè)不斷改組、改制。原稅收優(yōu)惠政策逐漸不再能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，原稅收優(yōu)惠政策及征管方面也暴露出一些問題：

第一，按原政策規(guī)定，可享受稅收優(yōu)惠的民政福利企業(yè)必須是由各級民政部門、殘疾人聯(lián)合會、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠礦投資舉辦的企業(yè)，且經(jīng)濟(jì)性質(zhì)必須是集體性質(zhì)的企業(yè)。此政策顯然已經(jīng)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)度。

第二，原政策設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，對一些盈利水平高的行業(yè)存在過度減免稅問題。

第三，福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果并不理想，與安置殘疾人就業(yè)的規(guī)模不相吻合。

第四，稅收政策設(shè)計(jì)不夠完善，導(dǎo)致在稅收征收管理中騙取稅收優(yōu)惠的案例時有發(fā)生，執(zhí)法人員總是忙于福利企業(yè)真與假的甄別。這是令稅務(wù)人員最頭疼的問題。

新稅收優(yōu)惠政策下，殘疾證件難鑒定

2007年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2007〕92號），國家稅務(wù)總局、民政部、中國殘疾人聯(lián)合會印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策征管辦法的通知》（國稅發(fā)〔2007〕67號）。新的促進(jìn)殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策自2007年7月1日起施行。

這些政策顯示，國家?guī)头鰵埣踩说恼�策有了方向性的調(diào)整。簡單說，就是將幫扶的重點(diǎn)由殘疾人的就業(yè)單位“福利企業(yè)”，調(diào)整為鼓勵殘疾人“本人就業(yè)”。

筆者認(rèn)為，新的鼓勵殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，一方面是要進(jìn)一步幫扶殘疾人增加就業(yè)機(jī)會，并且保障殘疾人在就業(yè)崗位的權(quán)益；另一方面，是要解決利用殘疾人身份騙取國家稅收優(yōu)惠的問題，堵塞稅收優(yōu)惠管理中的漏洞。

就打假防騙來說，應(yīng)該說新政策的確發(fā)揮了擠出假福利企業(yè)的作用。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，自2007年下半年起，福利企業(yè)中陸續(xù)有相當(dāng)一部分企業(yè)開始自行注銷。2006年，全國共有福利企業(yè)30199個，2007年減為24974個，比上年減少5225個；2008年減為23780個，比上年減少1194個；2009年減為22783個，比上年減少997個；2010年為22226個，比上年減少557個；2011年為21507個，比上年減少719個。5年間，全國福利企業(yè)共減少了8692個，占2006年底福利企業(yè)總數(shù)的28.8％。這種情況在發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)重。與2007年相比，上海市2009年實(shí)際退出的福利企業(yè)有778家，占2007年初福利企業(yè)數(shù)的36.98％，殘疾職工人數(shù)減少了11090名；北京市2010年有405家企業(yè)不愿意再申請福利企業(yè)資格認(rèn)定，涉及2975名殘疾職工的就業(yè)問題。

新政策出臺后，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可以不再為甄別真假福利企業(yè)絞盡腦汁，但又有了新的苦惱——作為個人的殘疾人信息的真實(shí)性難以鑒定。由于新的優(yōu)惠政策改“補(bǔ)企業(yè)”為“補(bǔ)人頭”，所以一些企業(yè)開始在“人頭”的信息上做起了文章。由于殘疾人的鑒定工作由殘聯(lián)負(fù)責(zé)，民政福利企業(yè)的認(rèn)定工作由民政部門負(fù)責(zé)，而稅收優(yōu)惠政策由國稅、地稅部門執(zhí)行，這就造成了資格認(rèn)定與稅收減免管理某種程度的脫節(jié)。

基層稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為，他們對企業(yè)、個人申報信息的真實(shí)性很難辨析。其一，他們對企業(yè)報送的用工合同、出勤表、保險單等基本資料的真實(shí)性難以核實(shí)；其二，企業(yè)申報的支付給殘疾人的工資的真實(shí)性無法準(zhǔn)確核實(shí)；其三，對納稅人提供的殘疾證是否真實(shí)也無法核實(shí)。稅務(wù)人員說，大部分福利企業(yè)屬于中小企業(yè)，他們的職工，包括殘疾人職工變動比較頻繁，資格認(rèn)定工作量大，程序繁瑣。這還不可怕，最令人苦惱的還是類似殘疾證這樣的基礎(chǔ)信息真假難辨。

即使是在沒有完全擠干假福利企業(yè)“水分”的情況下，即使是在還有不完全真實(shí)信息的情況下，2011年8月，殘疾人就業(yè)促進(jìn)網(wǎng)發(fā)布的《中國按比例安排殘疾人就業(yè)研究報告》顯示：我國殘疾人集中就業(yè)的載體福利企業(yè)的數(shù)量，近年來大幅減少，殘疾人就業(yè)的數(shù)量也在減少。截至2011年6月，我國福利企業(yè)已從1995年的6萬家縮減至不足2.2萬家，安置的殘疾職工也比1995年的93.9萬人減少了30多萬人。

被犧牲的往往是殘疾人的就業(yè)機(jī)會

在市場經(jīng)濟(jì)下，具有獨(dú)立市場主體地位的企業(yè)一定是逐利的。企業(yè)是否去申請做福利企業(yè)，主要取決于是否有利可圖。

從殘疾人方面看，新的鼓勵殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策和修訂后的《中華人民共和國殘疾人保障法》的實(shí)施，從理論上說應(yīng)該是有利于殘疾人就業(yè)的。如一，擴(kuò)大了享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)范圍，從過去的限于民政部門、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦的國有、集體所有制企業(yè)，擴(kuò)大到由社會各種投資主體設(shè)立的各類所有制企業(yè)。如二，企業(yè)安置殘疾人的比例，從50%下降到25％以上，且殘疾人職工人數(shù)不少于10人，即可享受稅收優(yōu)惠。如三，簡便了福利企業(yè)的認(rèn)定，從過去由省民政、國稅、地稅三個部門聯(lián)合認(rèn)定，調(diào)整為由民政一個部門認(rèn)定，各省民政廳又下放了審批權(quán)力，省轄市人民政府民政部門為福利企業(yè)認(rèn)定機(jī)關(guān)等。

但是從企業(yè)方面看，新的優(yōu)惠政策與企業(yè)逐利的本性顯得有些矛盾。如新政策規(guī)定“企業(yè)向殘疾職工支付不低于所在區(qū)（縣）最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工資”。我國《最低工資規(guī)定》要求，“最低工資標(biāo)準(zhǔn)每兩年至少調(diào)整一次”。最低工資的不斷增長和調(diào)整，增加了福利企業(yè)的管理成本。新政策規(guī)定“福利企業(yè)必須為殘疾職工按月足額繳納基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險等社會保險”。企業(yè)為殘疾職工繳納的社會保險基數(shù)在逐年調(diào)整、逐年增高，使得一部分福利企業(yè)的退稅款已經(jīng)不足以支付殘疾職工的社會保險。新政策規(guī)定“福利企業(yè)必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設(shè)施”。為了給殘疾職工創(chuàng)造良好的工作和生產(chǎn)環(huán)境，企業(yè)需要安裝便于殘疾人生產(chǎn)的無障礙設(shè)施、勞動保護(hù)設(shè)施等。這些專項(xiàng)服務(wù)增加了企業(yè)的生產(chǎn)開支。新政策規(guī)定“可退還給福利企業(yè)的增值稅或減征的營業(yè)稅的具體限額，以當(dāng)?shù)刈畹凸べY的6倍確定，但最高不得超過每人每年3.5萬元”。據(jù)浙江省國稅局統(tǒng)計(jì)，2007年稅收政策調(diào)整后，福利企業(yè)殘疾職工人均退稅額已從4.5萬元逐年下降為2.45萬元。最高退稅額的封頂使實(shí)際退稅額在下降，企業(yè)已經(jīng)無利可圖。原福利企業(yè)選擇退出，同時也就意味著殘疾人就業(yè)崗位的減少。

再從國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位看。2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》第三十三條規(guī)定“國家實(shí)行按比例安排殘疾人就業(yè)制度。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位。達(dá)不到規(guī)定比例的，按照國家有關(guān)規(guī)定履行保障殘疾人就業(yè)義務(wù)。國家鼓勵用人單位超過規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)”。第三十六條規(guī)定“國家對安排殘疾人就業(yè)達(dá)到、超過規(guī)定比例或者集中安排殘疾人就業(yè)的用人單位和從事個體經(jīng)營的殘疾人，依法給予稅收優(yōu)惠”。

但是在實(shí)際執(zhí)行中，鼓勵殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠對于國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位，沒有任何吸引力，他們多以“繳金”代替“安人”，很少真正吸納、安置殘疾人就業(yè)。

中國殘聯(lián)下發(fā)的《關(guān)于使用2010年末全國殘疾人總數(shù)及各類、不同殘疾等級人數(shù)的通知》表明, 2010年末全國殘疾人總數(shù)為8502萬人。2013年，中國殘聯(lián)公布了2012年度全國殘疾人狀況監(jiān)測情況，報告涵蓋了殘疾人發(fā)展?fàn)顩r的主要方面，包括殘疾人的康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障以及社會參與等方面的情況。報告顯示2012年度，勞動年齡段生活能夠自理的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)比例為37.2%，農(nóng)村為50.0%。中國殘聯(lián)報告稱，殘疾人總體生活水平與全社會平均水平仍存較大差距。

說到底，社會福利事業(yè)具有的本性是公益性的，企業(yè)的逐利與公益的目標(biāo)是相悖的，一些單位減員提效的目標(biāo)也與公益的目標(biāo)格格不入。這種本質(zhì)上的矛盾決定了兩者之間調(diào)和的難度，同時也決定了鼓勵殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠常被扭曲的宿命。