十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要完善稅收體制,建立現代財政制度,發(fā)揮中央和地方兩個積極性。由此，地方稅體系的構建被提上日程。這其中不得不面對的一項問題在于地方政府出臺的一系列稅收優(yōu)惠政策的存留？稅收優(yōu)惠是政府根據一定時期政治、經濟和社會發(fā)展的總目標,對某些特定的課稅對象、納稅人或地區(qū)給予稅收鼓勵和照顧措施,是政府調控經濟的重要手段。那么，如果國家將地方政府稅收優(yōu)惠政策進行清理，將如何清理呢？

一、 地方政府稅收立法的權限

為平衡央地之間的收支，國家往往賦予地方政府一定的稅收優(yōu)惠權限。稅收立法權的橫向配置是指同級國家機關(中央一級)之間,主要是立法機關與行政機關在稅收立法權范圍內各自享受權力的分配；而縱向配置是指不同級國家機關(中央與地方)之間,主要是指中央機關與地方機關在稅收立法的分配。目前存在的地方政府稅收立法模式主要有以下三種：

（一） 美國的稅收立法模式

美國屬于稅權分散型立法模式。美國在國會享有獨立立法權的傳統(tǒng)觀念和憲法規(guī)范的雙重約束下,委托立法(授權立法)在美國早期幾乎行不通。但美國憲法有關于稅收立法權的規(guī)定:“聯(lián)邦國會制定并征收直接稅、間接稅、關稅與貨物稅,以償還國債并規(guī)劃合眾國的國防與全民福利。但所征收各種稅收、關稅與貨物稅,應規(guī)定全國統(tǒng)一標準”�？梢娒绹鴩鴷�享有全國范圍內的稅收開征、稅收停征、稅率調整的決定權力。而各州政府依據州制定的個人所得稅、公司所得稅、營業(yè)稅、汽油稅以及煙草稅等稅收法律規(guī)定,在不違反國會稅收立法的前提下,給予在本州投資的國內外企業(yè)予以稅收優(yōu)惠照顧。

（二）德國的稅收立法模式

德國由聯(lián)邦、州、地方三級政府組成。德國的絕大部分稅種的稅收立法權集中在聯(lián)邦立法機關,但稅收收益權和稅收征管權卻分散于不同級別的各級政府。這種稅收立法權與稅收征管和稅收收益二權相分離,可以起到在不同權利主體之問的制約關系。但是，德國各州在與聯(lián)邦立法權不相沖突的前提下,享有一定的稅收立法權。州立法機關還可以立法決定某些州稅是否歸地方政府所有。

（三）我國的地方稅收立法模式

1、我國稅收立法的層級

依據稅收優(yōu)惠的權利基礎,可將稅收優(yōu)惠的決定權主體,分為稅收優(yōu)惠立法權主體以及稅收優(yōu)惠政策制定主體,二者共同保障地方政府在招商引資中發(fā)揮有效稅收優(yōu)惠決定權。

第一級次享有立法權的稅收優(yōu)惠決定權主體,分別是全國人民代表大會及其常務委員會。二者制定《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、和《中華人民共和國稅收征收管理法》等稅收法律。

第二級次享有立法權的稅收優(yōu)惠決定權主體,主要是國務院。國務院依據憲法、稅收法律分別制定《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》、《中華人民共和國個人所得稅法實施細則》等。國務院依據全國人大及其常委令1984年和1985年全國人大授權立法,制定實施了增值稅、營業(yè)稅、消費稅、資源稅、土地增值稅等稅收法規(guī)。

第三級次享有立法權的稅收優(yōu)惠決定權主體,即國務院稅務主管部門,主要是財政部和國家稅務總局。例如財政部制定的《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》,以及國家稅務總局的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》等。另外,省、自治區(qū)、直轄市等地方政府依據稅收法律、法規(guī)的授權也可制定稅收規(guī)章。

2、我國地方稅收立法權的法律淵源

我國目前明確確定行政機關的稅收立法權的法規(guī)較少,如《中華人民共和國憲法》第56條僅規(guī)定公民依法負有納稅義務,卻沒有規(guī)定對應的權利�！读⒎ǚā返�63條、第64條、第66條雖然明確行政機關享有立法權的主體地位,但對于縣鄉(xiāng)級政府,頒布稅收優(yōu)惠政策的“紅頭文件”沒有明確其法律地位。依據《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》)享有稅收優(yōu)惠權的地方政府依據行政級別劃分為：

《組織法》明確規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人民政府,可以根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章,以規(guī)范和指導本級政府的招商引資活動。

省、自治區(qū)政府所在地的市以及較大的市(國務院批準)的人民政府省會城市以及經國務院批準的較大的市依據法律、行政法規(guī)和本省、治區(qū)的地方性法規(guī),制定規(guī)章,指導其行政轄區(qū)內的稅收優(yōu)惠政策得以實施。

二、我國地方稅收優(yōu)惠政策的概況

多年來，國家基于平衡地區(qū)間經濟發(fā)展的考慮，賦予地方尤其是中西部地區(qū)較大幅度的稅收優(yōu)惠力度，以滿足經濟欠發(fā)達地區(qū)招商引資的需要。地方政府也積極利用法律賦予的權力空間出臺了門類繁多稅務稅收優(yōu)惠政策，招商引資，增加地方財政收入，拉動地方經濟的發(fā)展。

從目前地方稅收優(yōu)惠政策出臺的情況來看，呈現以下幾個特點：一是西部地區(qū)稅收優(yōu)惠力度大，尤其是新疆、西藏、寧夏等五個少數民族自治區(qū)；二是稅收優(yōu)惠的主要稅種為企業(yè)所得稅，部分地區(qū)涉及流轉稅；三是行業(yè)特征鮮明，傾向于環(huán)保、高科技、投資、文化產業(yè)等新興領域，如西藏針對國家高新、自治區(qū)高新出臺優(yōu)惠政策規(guī)定，自經營之日可免企業(yè)所得稅10年、8年。廣西出臺政策，2014年1月1日至2017年12月31日期間，在該區(qū)新設立符合國家鼓勵類產業(yè)項目的港澳投資企業(yè)，自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，免征5年地方分享部分的企業(yè)所得稅。如寧夏出臺政策規(guī)定，新辦的現代服務業(yè)企業(yè)，從其取得第一筆收入納稅年度起，免征企業(yè)所得稅地方分享部分5年。

三、我國地方稅收優(yōu)惠政策清理的重點

2014年9月26日，國務院以國發(fā)〔2014〕45號印發(fā)《關于深化預算管理制度改革的決定》，文件中提到：“全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)和國務院規(guī)定外，各部門起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。未經國務院批準，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對已經出臺的稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務院規(guī)定的一律停止執(zhí)行；沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內實施；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的應設定優(yōu)惠政策實施時限。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規(guī)行為。”根據新文件的規(guī)定，筆者認為，此番稅收優(yōu)惠政策的清理在于以下幾個問題：

1、與國家財稅制度相矛盾的政府規(guī)章

根據國發(fā)〔2014〕45號文的規(guī)定，對政府部門出臺的與我國財稅制度相沖突的規(guī)章是首先需要清理的，原因在于此類規(guī)章的設定違反上位法的規(guī)定。因法律位階的沖突，自然無效。

2、未經國務院批準，地方給予企業(yè)的財政優(yōu)惠政策

實務中，經常出現地方政府違約引發(fā)的糾紛，主要表現為，地方政府出于招商引資的需要，承諾給予企業(yè)一定的財政返還政策，待企業(yè)落戶之后，地方政府以文件違法為由撤銷，以此在給企業(yè)造成負擔的同時，也影響到政府的公信力。因此，此類文件必須成為清理的重點。

3、超出稅收優(yōu)惠政策實施時限的財政政策

國家在授權地方立法之時，對部分授權是規(guī)定了時限的，但地方政府在利用國家授權之時，會出現延期的問題。對于延期實施的稅收優(yōu)惠政策，在未經國家立法機關再次授權之前，屬于一種越權行為，地方政府越權的行為是一種對權力的濫用，此番清理地方稅收優(yōu)惠政策，應著重對這一問題的解決。

結論

筆者認為，此次財稅體制改革中，關于地方稅收優(yōu)惠政策清理的對象主要集中于地方政府越權制定的文件以及地方政府出臺的與上位法相沖突的文件。而地方政府在授權立法的情況下制定的稅收優(yōu)惠政策以及中央發(fā)布的關于地方稅收扶持的政策并不在清理的范圍內。因此，企業(yè)可以充分利用地方合理合法的稅收優(yōu)惠政策來安排自己的經營方式。

國家第二輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施為西部少數民族地區(qū)尤其是民族區(qū)域自治地方跨越式發(fā)展帶來了新的機遇,也帶來了新的課題。如何借改革東風在發(fā)展民族區(qū)域自治地方經濟上有所作為,除了加大招商引資力度外，地方政府應在稅收優(yōu)惠政策的軟環(huán)境上做文章。