現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)框架是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下演變而來的，適應(yīng)不了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，主要是對市場機(jī)制的特性認(rèn)識不夠，宏觀調(diào)控缺乏力度，資源配置不合理，財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存：一是無視市場的資源配置作用，直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域。長期以來，財(cái)政支農(nóng)時(shí)而“擇優(yōu)扶持”，支持一些經(jīng)濟(jì)效益好的生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體，時(shí)而“扶貧助困”，扶持一些不符合市場需求的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，殊不知這些做法本身就是浪費(fèi)資源。筆者認(rèn)為，財(cái)政直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程，只會損害市場的公平競爭，同時(shí)，還會營造出新的大鍋飯，削弱生產(chǎn)經(jīng)營者對市場的適應(yīng)能力。二是忽視市場機(jī)制的缺失，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持不力。農(nóng)業(yè)之所以是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是因?yàn)楸容^利益低，在爭奪和吸納生產(chǎn)要素的市場競爭中往往處于不利地位，特別是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性、服務(wù)性建設(shè)領(lǐng)域，更缺乏資源的吸附力，需要財(cái)政部門行使好調(diào)控職能，對這部分資源的配置進(jìn)行干預(yù)甚至替代，以克服市場失靈。然而，由于我們忽視了市場機(jī)制缺失所帶來的自發(fā)性和盲目性，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是在政策、資金上傾斜，而是試圖將其一并推向市場。加上大量資金長期滯留在農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期得不到有效支持，廣大農(nóng)村依然是薄弱的水利設(shè)施、虛弱的生態(tài)環(huán)境、脆弱的服務(wù)體系。這種“越位”和“缺位”不僅妨礙了市場機(jī)制的正常運(yùn)作，造成資源配置的低效率，還給財(cái)政支農(nóng)工作本身帶來許多問題：由于忙于對經(jīng)營性項(xiàng)目的立項(xiàng)審查及驗(yàn)收、審批和下達(dá)企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃和考核指標(biāo)等微觀事務(wù)，沒有把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中關(guān)系全局的大事上來，財(cái)政支農(nóng)工作難以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求及國家的農(nóng)業(yè)政策。因此，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)職能的轉(zhuǎn)變，建立公共財(cái)政的支農(nóng)框架實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急。

　　根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，現(xiàn)就如何建立公共財(cái)政支農(nóng)框架談?wù)剮讉�(gè)熱點(diǎn)問題：

　　一、關(guān)于增加農(nóng)業(yè)投入

　　增加農(nóng)業(yè)投入是財(cái)政支農(nóng)的一項(xiàng)長期任務(wù)，更是當(dāng)前實(shí)施積極財(cái)政政策的需要，必須在結(jié)構(gòu)上和總量上考慮。

　　財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)性增長是指財(cái)政支農(nóng)資金按財(cái)政職能歸位。即財(cái)政資金退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域來，包括清理回收的本級財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金仍要用于農(nóng)業(yè)。結(jié)構(gòu)性增長是財(cái)政轉(zhuǎn)變職能的體現(xiàn)，也是阻止原有財(cái)政支農(nóng)資金流向非農(nóng)部門的需要。

　　增加對農(nóng)業(yè)的投入主要還是靠總量上的增加。農(nóng)業(yè)內(nèi)部雖然也有營利性、競爭性等由市場配置資源的領(lǐng)域，但農(nóng)業(yè)本身就是個(gè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。“越位”和“缺位”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止對財(cái)政支農(nóng)而言，更是指整個(gè)財(cái)政職能的“越位”和“缺位”。當(dāng)我們按公共財(cái)政的要求來審視自身就會發(fā)現(xiàn)， 我們對農(nóng)業(yè)這個(gè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的“欠帳”太多了。 以湖南省為例，　1998年全省財(cái)政支農(nóng)總支出221632萬元，僅占地方財(cái)政總支出的8.1 ％，這樣的投入水平很難彌補(bǔ)對農(nóng)業(yè)投入的虧欠，只會帶來農(nóng)業(yè)的萎縮。當(dāng)前，河道泥沙淤積，河床高掛，河堤千瘡百孔，而江河流域生態(tài)失衡，水土流失嚴(yán)重，迫切需要財(cái)政部門轉(zhuǎn)變職能，勇于割愛，放棄一些營利項(xiàng)目，把更多的資金投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

　　除了增加預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金外，財(cái)政部門還應(yīng)加強(qiáng)調(diào)控力度，增大預(yù)算外資金支農(nóng)的流量。綜合財(cái)政的“兩項(xiàng)改革”實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外資金征、管、用三權(quán)分離，保證了預(yù)算外收入及時(shí)上交財(cái)政，提高了資金整體效益，但在支出安排方面統(tǒng)籌不夠，不少預(yù)算外資金過一下財(cái)政專戶后，又回到繳款單位，失去了統(tǒng)籌的意義。要增大預(yù)算外資金支農(nóng)的流量，就要進(jìn)一步行使財(cái)政的調(diào)控職能，利用“兩項(xiàng)改革”的成果，對非農(nóng)部門預(yù)算外資金統(tǒng)一計(jì)征農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和水利建設(shè)基金。

　　增加農(nóng)業(yè)投入還要發(fā)揮財(cái)政的導(dǎo)向作用。一是貫徹落實(shí)好積極財(cái)政政策。對國家增發(fā)國債用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大江大湖治理、實(shí)施天然林保護(hù)等重點(diǎn)投資，地方財(cái)政應(yīng)積極參與立項(xiàng)，搞好可行性研究，落實(shí)好配套資金。二是廣泛吸引社會資金和外資對農(nóng)業(yè)的投入。通過制定優(yōu)惠的財(cái)稅政策，采用財(cái)政貼息的辦法，刺激企業(yè)和個(gè)人投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并做到“誰投資，誰經(jīng)營，誰得利”。同時(shí)，通過制定土地使用費(fèi)、所得稅、生產(chǎn)資料供應(yīng)、銀行貸款、出口配額和出口退稅等方面的寬松政策，吸引外資對農(nóng)業(yè)的投入，以彌補(bǔ)國內(nèi)資金的不足。三是實(shí)行資金投入和勞動(dòng)力投入相結(jié)合的辦法。搞好水利設(shè)施建設(shè)，可以采取國家支持工程設(shè)施配套的辦法，帶動(dòng)農(nóng)民投工投勞，把國家資金和農(nóng)民的勞動(dòng)力結(jié)合起來。四是實(shí)行資金投入和物資、技術(shù)投入相結(jié)合的辦法。隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化程度的提高及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在我省的逐步推進(jìn)，廣大農(nóng)民迫切需要產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。財(cái)政通過支持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，以優(yōu)良的品種和先進(jìn)的技術(shù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從而增加農(nóng)民對農(nóng)業(yè)投入的興趣，吸引農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)的投資。

　　二、關(guān)于支持水利建設(shè)和生態(tài)保護(hù)

　　長期以來，財(cái)政對水利的投入主要是防汛費(fèi)。連年的抗洪搶險(xiǎn)使財(cái)政疲于應(yīng)付，耗費(fèi)了大量的財(cái)力物力，而生命財(cái)產(chǎn)損失仍難以避免。要改變這種被動(dòng)局面，必須在增加水利投入的基礎(chǔ)上，調(diào)整好水利資金的投向，同時(shí)，標(biāo)本兼治，加大生態(tài)保護(hù)的支持力度。要把疏浚河道作為治水的一項(xiàng)長期任務(wù)，堅(jiān)持不懈地抓下去。疏浚河道也就是增加江湖的蓄水能力，也就是相對加高堤防。為此，要積極支持水利部門的“百船計(jì)劃”，在資金上保證挖泥船盡快到位，并積極引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞，利用枯水季節(jié)下河取土，加高河堤。在支持好水利建設(shè)的同時(shí)，要調(diào)整好對林業(yè)的投入政策，重點(diǎn)支持林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)和天然林保護(hù)工程。過去我們片面強(qiáng)調(diào)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林，改造小老頭林，雖然增加了林業(yè)產(chǎn)量，但破壞了天然植被，影響了植被的生態(tài)效應(yīng)。為此，財(cái)政要減少這方面的投資，并慎重引進(jìn)發(fā)展速生豐產(chǎn)林的外資項(xiàng)目。今后，財(cái)政要重點(diǎn)支持封山育林、中幼林管護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及非宜林地的綠化，以提高森林覆蓋率，增強(qiáng)植被的生態(tài)效應(yīng)，并積極支持天然林保護(hù)工程，落實(shí)資金配套，保證森工企業(yè)轉(zhuǎn)向分流順利進(jìn)行。

　　三、關(guān)于增加農(nóng)民收入

　　增加農(nóng)民收入是保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提條件，是開拓農(nóng)村市場，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)促內(nèi)需的實(shí)際需要，因而是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和重心，是財(cái)政支農(nóng)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。財(cái)政支農(nóng)在增加農(nóng)民收入方面應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：

　　1、認(rèn)真貫徹執(zhí)行按保護(hù)價(jià)敞開收購糧食的政策。實(shí)踐證明， 按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，對穩(wěn)定農(nóng)民收入尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入具有至關(guān)重要的作用。

　　2、抓住當(dāng)前國家增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的機(jī)會，多搞以工代賑，多用當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)品，千方百計(jì)增加農(nóng)民的現(xiàn)金收入。

　　3、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。 推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是增加農(nóng)民收入的有效途徑。財(cái)政對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持要體現(xiàn)在對服務(wù)的支持上。要積極支持農(nóng)業(yè)科技組織開展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，提高產(chǎn)品的科技含量，同時(shí)，要把促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和支持社會化服務(wù)體系建設(shè)緊密結(jié)合起來，在生產(chǎn)和流通上為農(nóng)戶或企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延長和產(chǎn)品的增值。

　　4、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一方面， 要支持有關(guān)科研院所開發(fā)一批技術(shù)含量高、附加值高、市場占有率高和市場前景好的產(chǎn)品；另一方面，要在市場信息、新技術(shù)推廣、人才培訓(xùn)等方面給予支持，鼓勵(lì)其與大企業(yè)分工協(xié)作，生產(chǎn)與大企業(yè)配套的產(chǎn)品，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走“高精新”的路子。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真正成為農(nóng)產(chǎn)品深加工的“龍頭”，既能夠吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力，又能夠使農(nóng)民分享到加工增值的收益。

　　5、標(biāo)本兼治，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一方面要按照“合理負(fù)擔(dān)， 堅(jiān)持定向限額，一定三年不變”的政策，嚴(yán)禁亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派，糾正變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的錯(cuò)誤做法，另一方面要加快農(nóng)村稅費(fèi)制度改革和農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用及勞務(wù)的立法工作，同時(shí)加快政府的機(jī)構(gòu)改革，大幅度裁減“吃皇糧”人員。

　　四、關(guān)于改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境

　　目前，我國大部分農(nóng)村電力、道路、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，已成為制約農(nóng)村消費(fèi)的瓶頸因素。支持改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境是財(cái)政支農(nóng)的一項(xiàng)新任務(wù)，必須對原有的支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整，設(shè)立農(nóng)村水、電、路、通訊、廣播影視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助，在不影響農(nóng)田水利建設(shè)的前提下，每年都要增加一定的資金用于農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境的改善。同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)等社會力量投資改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境，并鼓勵(lì)農(nóng)戶以股份合作的形式參與投資。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造必要的消費(fèi)環(huán)境，不僅有助于潛在購買力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)購買力，還有助于改變農(nóng)村落后面貌，增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會和農(nóng)民收入，對開拓農(nóng)村市場具有“一箭雙雕”的功效。

　　五、關(guān)于改革現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)模式

　　隨著公共財(cái)政的建立和財(cái)政支農(nóng)職能的轉(zhuǎn)換，現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)模式難以適應(yīng)新形勢的要求，必須進(jìn)行改革和完善。

　　1、改重生產(chǎn)經(jīng)營為重社會進(jìn)步。 現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)模式除了保證農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)外，對生產(chǎn)經(jīng)營考慮很多，而對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、公益設(shè)施、消費(fèi)環(huán)境及城鎮(zhèn)建設(shè)等關(guān)系到農(nóng)村社會進(jìn)步的方面考慮很少。為此，財(cái)政支農(nóng)工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)移：一是精力的轉(zhuǎn)移。把花費(fèi)在生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目評估、考核方面的精力轉(zhuǎn)移到關(guān)心農(nóng)村的社會進(jìn)步方面來。二是財(cái)力的轉(zhuǎn)移。除了通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，相應(yīng)增加用于農(nóng)村社會進(jìn)步方面的支出外，還要在保證農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，在總量上增加對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、消費(fèi)環(huán)境的改善、公益設(shè)施和小城鎮(zhèn)的建設(shè)等關(guān)系到農(nóng)村社會進(jìn)步方面的投入。實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)重心的轉(zhuǎn)移，對減災(zāi)防災(zāi)，對開拓農(nóng)村市場，對提高農(nóng)民素質(zhì)，對改變農(nóng)村落后面貌都具有重大意義。

　　2、改直接介入為間接切入。 現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)模式是把資金直接投入某一個(gè)經(jīng)營性項(xiàng)目。如支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是支持某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的挖潛改造，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化只是支持某一個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工或銷售。這種直接介入項(xiàng)目內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營的做法使財(cái)政支農(nóng)工作陷入了微觀事務(wù)的圈子，也使財(cái)政資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至產(chǎn)生副作用。這種直接介入的做法局限于對單一項(xiàng)目的扶持，即使效益再好，受益的也只是一個(gè)企業(yè)、一個(gè)項(xiàng)目區(qū)。如果說這種好的“典型”會對周圍地區(qū)產(chǎn)生示范、帶動(dòng)和輻射作用，那只是我們一廂情愿的想法。實(shí)際上，政府財(cái)政直接投資經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，不僅不能吸引企業(yè)和民營部門對這些領(lǐng)域的投資，反而會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，使企業(yè)和民營部門減少對這些領(lǐng)域的投資。因?yàn)�，對企業(yè)和民營部門來說，國家是“大老板”，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，誰又愿意拿自己的小本錢和“大老板”較勁呢？

　　財(cái)政不直接介入生產(chǎn)經(jīng)營不等于放棄對生產(chǎn)經(jīng)營的支持，事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開財(cái)政對生產(chǎn)經(jīng)營的支持，這就必須找準(zhǔn)支持生產(chǎn)經(jīng)營的切入點(diǎn)。這種切入必須是間接的，也就是不直接介入企業(yè)或項(xiàng)目的內(nèi)部事務(wù)。就財(cái)政支農(nóng)來說，這個(gè)切入點(diǎn)就是科技興農(nóng)。實(shí)踐證明，科技是第一生產(chǎn)力，每一項(xiàng)關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)技術(shù)的突破和應(yīng)用，都會帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的一次飛躍。無論是發(fā)展糧食生產(chǎn)，還是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，只要支持好某一項(xiàng)科技成果的開發(fā)、推廣和服務(wù)，帶動(dòng)的不只是一個(gè)企業(yè)、一個(gè)區(qū)域，而是整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。如支持糧食科技，不僅能夠提高土地產(chǎn)出率，而且可以提高糧食的優(yōu)質(zhì)品率和糧食生產(chǎn)的比較效益率。因此，把支持科技興農(nóng)作為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的切入點(diǎn)，不僅使財(cái)政跳出了微觀事務(wù)的圈子，而且使財(cái)政能更好地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　3、改分散投放為集中投放。 資金分散投放一直是困惑財(cái)政部門的老大難問題。這種“撒胡椒面”現(xiàn)象屢禁不止有其深層次原因：（1 ）由于財(cái)政對社會生產(chǎn)領(lǐng)域的各個(gè)方面包攬過多，加上財(cái)力有限，既要照顧點(diǎn)，又要顧及面，只好靠“下毛毛雨”的辦法來“普渡眾生”。 （2）對資金整體效應(yīng)的認(rèn)識不夠，資金投入規(guī)模只有上限沒有下限，致使把關(guān)不嚴(yán)。（3）有的同志善于打小算盤，講人情、 拉關(guān)系也是點(diǎn)多面廣，資金安排總是細(xì)水長流。

　　資金分散投放嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的整體效應(yīng)，給國家資財(cái)帶來極大損失。要消除這一弊端，主要靠財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換。就財(cái)政支農(nóng)來說，只有從農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域退出來，才會有較充裕的資金集中投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域。加上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性項(xiàng)目屬企業(yè)和民營部門不愿涉及的“冷僻”領(lǐng)域，人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)對財(cái)政資金的安排過程影響較小，客觀上減少了資金被零打碎敲的可能性。當(dāng)然，要改分散投放為集中投放，還必須建立健全有關(guān)財(cái)政法規(guī)制度，加強(qiáng)對資金安排過程的監(jiān)督檢查。只有這樣，才能從根本上消除撒胡椒面的現(xiàn)象，發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的整體效應(yīng)。