摘　要：高等教育財政支出績效評價，是公共財政體制下政府管理公共支出的符合市場經(jīng)濟國家慣例的間接監(jiān)督管理方式和手段，是提高高等教育財政支出效率、合理配置高等教育資源、保障高等教育目標實現(xiàn)的有效途徑。本文以受托經(jīng)濟責任理論和“3E”原則為基礎，針對目前我國高等教育財政支出績效評價工作中存在的問題進行分析，并提出相應對策。

　　關鍵詞：高等教育；支出績效；對策分析

　　高等教育財政支出績效評價體系的核心，就是要求高等教育財政支出逐步融入市場經(jīng)濟國家慣例的間接監(jiān)督管理方式和手段，使高校能夠按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些管理理念，像企業(yè)財務計劃一樣，對高校的財政資金支出進行合理規(guī)劃和控制，強化支出效益觀念和責任意識，提高支出效率，合理配置高等教育財政資源，從而提高高校管理效率及與市場的協(xié)調(diào)能力，保障高等教育目標的實現(xiàn)。

　　一、高等教育財政支出績效評價的理論基礎和原則

　　目前，我國高等教育財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經(jīng)費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經(jīng)費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復一年地進行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發(fā)展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經(jīng)費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節(jié)、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。

　　20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經(jīng)濟節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。

　　二、高等教育財政支出績效評價存在的問題

　　我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監(jiān)督和評價，加上財經(jīng)領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正�，F(xiàn)象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

　　1 未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發(fā)展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化。

　　2 未形成有效的高等教育財政支出講效益的監(jiān)督機制。目前高等教育財政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先對高等教育財政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監(jiān)督和事后評價的方式。

　　3 許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體�？冃ьA算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現(xiàn)既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。

　　4 未建立科學、規(guī)范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整、科學、規(guī)范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題：首先，是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數(shù)據(jù)，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

　　三、高等教育財政支出績效評價的對策分析

　　在建立健全高等教育財政支出績效評價制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價過程中，積極探索，分步實施高等教育財政支出的績效評價工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財政支出績效評價體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。

　　1 建立健全高等教育財政支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財政支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財政支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財政支出績效管理的要求，加強對高等教育財政支出管理的約束力，強化高等教育財政支出績效評價的手段，為開展高等教育財政支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統(tǒng)一制定有關高等教育財政支出評價規(guī)章和制度，明確高等教育財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

　　2 構(gòu)建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統(tǒng)，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執(zhí)行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統(tǒng)及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是，目前我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于收付實現(xiàn)制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構(gòu)建基于績效導向的高校會計系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優(yōu)化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執(zhí)行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執(zhí)行考核結(jié)果的應用，切實提高預算的管理水平。

　　3 積極探索，分步實施高等教育財政支出績效評價工作�？紤]到高等教育財政支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經(jīng)驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構(gòu)為主的評價方式。

　　4 努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計核算信息的網(wǎng)絡平臺，以便于監(jiān)測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結(jié)果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統(tǒng)一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

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