國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度作為新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下保證國(guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)、管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略重組的重要工具，已經(jīng)從理論探討到了逐步推進(jìn)階段，但在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中，仍有一些問題亟待解決。

　　一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否應(yīng)該包括債務(wù)收支

　　對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中是否應(yīng)該包括債務(wù)的收入和支出，學(xué)術(shù)界存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不應(yīng)該包括債務(wù)收支。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括：一般經(jīng)營(yíng)性收入，具體包括利潤(rùn)、股利、紅利、投資收益等；國(guó)有資產(chǎn)出售與轉(zhuǎn)讓收入、國(guó)有企業(yè)的清算所得；政府公共預(yù)算轉(zhuǎn)入資金。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要包括：一般經(jīng)營(yíng)性支出，包括注入和增加國(guó)有資本金支出、股份公司中國(guó)家股增資配股支出、扶持國(guó)有企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支出等；專項(xiàng)支出；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門的運(yùn)行費(fèi)用；對(duì)社會(huì)保障預(yù)算的補(bǔ)充支出等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該包括債務(wù)收支。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括：國(guó)有資產(chǎn)收益收入、公共預(yù)算轉(zhuǎn)入、國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入和其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。與其相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要用于國(guó)有資本的再投資和再發(fā)展，主要包括：一是用國(guó)有資產(chǎn)收益安排的支出，具體包括：股份制企業(yè)國(guó)家股配股（或增資）支出；向新、老國(guó)有企業(yè)注入資本金支出；國(guó)家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排的投資支出；保證國(guó)家對(duì)重要行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)控股、參股的投資支出；國(guó)有資產(chǎn)保值增值的獎(jiǎng)勵(lì)支出；用國(guó)有資產(chǎn)收益安排的其他支出；等等。二是基本建設(shè)支出和國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金支出。三是國(guó)有企業(yè)挖潛改造支出。四是科技三項(xiàng)費(fèi)用支出。五是國(guó)內(nèi)外建設(shè)借款還本付息支出以及其他支出。

　　筆者認(rèn)為，債務(wù)收支是否列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該根據(jù)債務(wù)收入的性質(zhì)來定。債務(wù)收入是政府以債務(wù)人的身份通過信用的方式從國(guó)內(nèi)外取得的借款收入，債務(wù)收入是一種臨時(shí)性收入，將來是要還本付息的。因此，公債的發(fā)行有很強(qiáng)的目的性，債務(wù)收入通常要進(jìn)行有收益性項(xiàng)目的投資，通過投資收益來還本付息。從政府公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出性質(zhì)來看，顯然將債務(wù)收支列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算更加合理，更有利于對(duì)債務(wù)支出項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的考核。當(dāng)然，如果這樣做，還有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題需要解決，一是由誰來發(fā)行公債，二是發(fā)債規(guī)模由誰確定。我國(guó)公債的發(fā)行主體是財(cái)政部，債務(wù)規(guī)模也是由財(cái)政部確定，筆者認(rèn)為，公債列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算后，公債（建設(shè)性）的規(guī)模首先應(yīng)該由國(guó)資委根據(jù)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要提出，然后報(bào)到財(cái)政部，由財(cái)政部與國(guó)資委商定，最后由財(cái)政部發(fā)行。

　　二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否應(yīng)該年度收支平衡

　　對(duì)于政府公共預(yù)算而言，一般都強(qiáng)調(diào)預(yù)算的收支平衡。那么，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否也要做到預(yù)算年度收支平衡目前，很多學(xué)者也堅(jiān)持年度收支平衡的觀點(diǎn)，如鄧子基（2006）將編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的原則概括為：量入為出、收支平衡、分級(jí)編制、保值增值。認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的多少來確定，即根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)公共預(yù)算有多少結(jié)余，國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)有多少能夠上繳的預(yù)算收入情況，科學(xué)合理地安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出。如果國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出超過了相應(yīng)的預(yù)算收入，實(shí)際上是超額使用國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)收入，使下一預(yù)算年度的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算目標(biāo)難以完成。

　　筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算的分配目的、收支性質(zhì)是有本質(zhì)區(qū)別的，這也決定了二者在預(yù)算平衡問題上有明顯不同。政府公共預(yù)算的目的是為了滿足社會(huì)公共需要，其收入主要來源于稅收，其支出主要滿足政府日常政務(wù)需要的開支以及提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資，具有非營(yíng)利性特征。因此，在編制政府公共預(yù)算時(shí)通常是遵守“以收定支”、“量入為出”的原則，根據(jù)當(dāng)年收入的多少來安排當(dāng)年的支出，做到年度預(yù)算收支平衡，如果出現(xiàn)預(yù)算赤字就會(huì)影響到下一年度的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的支出，即通常所謂的“寅吃卯糧”。如果出現(xiàn)財(cái)政赤字，通常采用的彌補(bǔ)赤字的方式是增稅、銀行透支、發(fā)行公債等。增稅從短期來看可以增加預(yù)算收入，但同時(shí)又加重納稅人負(fù)擔(dān)，不利于預(yù)算收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)；銀行透支通常又會(huì)引起信用膨脹和通貨膨脹；發(fā)行公債一般認(rèn)為是彌補(bǔ)預(yù)算赤字的穩(wěn)妥辦法，因?yàn)樗�不�?huì)增加流通中的貨幣量，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響較小。但問題是由于政府公共預(yù)算的支出都是非營(yíng)利性的，通過舉債進(jìn)行的支出不能創(chuàng)造收益來償還所借舉的債務(wù)。因此，政府公共預(yù)算通常要保持年度收支平衡。當(dāng)然，特殊情況下，政府也可以采取赤字政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，其預(yù)算收入主要來源于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，預(yù)算支出主要是國(guó)有資本的再投入，具有明顯的營(yíng)利性特征。從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的三個(gè)層次來看，國(guó)資委預(yù)算屬于出資人預(yù)算，國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)，完全可以通過舉債進(jìn)行具有較高收益項(xiàng)目的投資。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)預(yù)算都屬于法人預(yù)算，作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在進(jìn)行資本經(jīng)營(yíng)的過程中，不必做到按照其收入的多少來安排其投資和其他支出，負(fù)債經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)，只要不會(huì)出現(xiàn)資不抵債或財(cái)務(wù)危機(jī)的情況，完全可以確定自己認(rèn)為合理的資本結(jié)構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)年度收支平衡，可以考慮做到周期相對(duì)平衡。

　　三、國(guó)有資本收益上繳比例應(yīng)如何確定

　　國(guó)有企業(yè)上繳收益是完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本收益權(quán)的客觀要求，也是建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上交年度凈利潤(rùn)的比例，區(qū)分不同行業(yè)，分三類執(zhí)行：中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)等18家煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業(yè)，上交比例為10%；中國(guó)鋁業(yè)公司、寶鋼集團(tuán)有限公司等99家鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上交比例為5%；軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所等32家企業(yè)，暫緩3年上交或免交。從地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)來看，上海市對(duì)出資企業(yè)資本性收益按凈利潤(rùn)20%收取，深圳市按不低于凈利潤(rùn)30%收取，廣州市按凈利潤(rùn)20%收取。

　　筆者認(rèn)為，中央與各地方確定的上繳比例是否合適還有待于實(shí)踐檢驗(yàn)，但確定上繳比例應(yīng)該把握好以下幾點(diǎn)：一是處理好政府統(tǒng)籌兼顧與企業(yè)自身發(fā)展的關(guān)系。政府收取的收益主要從全局出發(fā)，用于資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資本的再投入，如果比例低，會(huì)影響到全局利益，而比例高又會(huì)影響到企業(yè)的積極性。二是做到行業(yè)有別。壟斷行業(yè)占有國(guó)家的壟斷資源，獲得超額利潤(rùn)，上繳的比例應(yīng)該高，一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)收取的比例低，有利于企業(yè)在市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)。三是各地方應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，合理確定上繳比例。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份收取的比例可以高一些，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)比例應(yīng)該低一些。當(dāng)然，在預(yù)算執(zhí)行中，要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，防止企業(yè)隱瞞利潤(rùn)現(xiàn)象的發(fā)生。

　　四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該由誰審批

　　對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該由誰審批，也存在不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為，各級(jí)政府應(yīng)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審批主體，經(jīng)過審批由本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門組織執(zhí)行，并下達(dá)給下一級(jí)單位具體實(shí)施。也有人認(rèn)為，國(guó)有資本預(yù)算按有關(guān)規(guī)定和程序編報(bào)，匯入同級(jí)政府預(yù)算，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。國(guó)有資本總預(yù)算匯入政府總預(yù)算，呈報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。而國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》規(guī)定：各級(jí)財(cái)政部門商國(guó)資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達(dá)所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)的預(yù)算，送同級(jí)財(cái)政部門備案。

　　上述觀點(diǎn)和規(guī)定僅僅是針對(duì)政府作為國(guó)有資本出資人層面的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算而言的，沒有考慮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)預(yù)算和國(guó)有企業(yè)預(yù)算的審批主體問題。筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中三個(gè)層次預(yù)算的審批主體都必須明確。其一，國(guó)資委預(yù)算的審批主體是各級(jí)人大。具體審批程序是：國(guó)務(wù)院國(guó)資委編制中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案后，報(bào)財(cái)政部審核匯總，連同公共預(yù)算上報(bào)國(guó)務(wù)院審核，最后提交全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省、市國(guó)資委編制地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案后，報(bào)財(cái)政廳、局審核匯總，連同公共預(yù)算報(bào)同級(jí)人民政府審核，最后提交同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。這樣做的理由，一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，上述程序與公共預(yù)算的編制審批程序一致，符合《預(yù)算法》的規(guī)定；二是政府預(yù)算經(jīng)由權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)是世界各國(guó)通行的做法；三是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)由人民代表大會(huì)審批，有利于人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，保證預(yù)算的合法性、權(quán)威性。其二，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)預(yù)算的審批主體是國(guó)資委。由于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與國(guó)資委是受托與委托的關(guān)系，該預(yù)算必須由國(guó)資委審批，并報(bào)財(cái)政部門備案。其三，國(guó)有企業(yè)預(yù)算的審批主體是上級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算先由公司董事會(huì)審議通過后，報(bào)上級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)審批，并報(bào)國(guó)資委備案。