農(nóng)村稅費(fèi)改革是建國(guó)50多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村繼土地改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之后的又一次具有劃時(shí)代意義的重大改革。農(nóng)村徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民帶來(lái)了看得見(jiàn)、摸得著的物質(zhì)利益，昭示著農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了歷史性的巨大成就。取消農(nóng)業(yè)稅之后，公共財(cái)政如何有效覆蓋農(nóng)村，如何從根本上消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的隱患，如何保證鄉(xiāng)村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是一個(gè)迫切需要研究解決的新問(wèn)題。黨中央提出了全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)始進(jìn)入綜合改革的新階段。本文結(jié)合大關(guān)縣的實(shí)際對(duì)農(nóng)村綜合改革的財(cái)政實(shí)踐進(jìn)行了一些探索。

　　一、大關(guān)縣農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得階段性成效

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央、國(guó)務(wù)院為解決“三農(nóng)”問(wèn)題作出的一項(xiàng)重決策。在縣委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，按照中央的統(tǒng)一部署，我縣農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)歷了深化完善、逐步推進(jìn)。通過(guò)依法調(diào)整和規(guī)范國(guó)家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系、農(nóng)民與社會(huì)各方面的關(guān)系、農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部各個(gè)方面的關(guān)系，從根本上堵住加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的口子，解除了多年來(lái)捆綁在農(nóng)民身上的沉重枷鎖，基本實(shí)現(xiàn)了“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的目標(biāo)，取得了階段性成效，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的增加及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

　　1、我縣農(nóng)村綜合改革的基本情況。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)以來(lái)，我縣嚴(yán)格執(zhí)行中央、省、市關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的各項(xiàng)方針政策，通過(guò)全縣各級(jí)各部門的精心組織和努力工作，主體改革任務(wù)順利完成，配套改革平穩(wěn)推進(jìn)。

　　一是在省、市稅改領(lǐng)導(dǎo)組及辦公室的幫助指導(dǎo)下，全縣各級(jí)黨委、政府高度重視稅改工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，認(rèn)真落實(shí)黨政一把手負(fù)總責(zé)、處級(jí)干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村干部掛片到組到戶等各項(xiàng)責(zé)任制度，深入基層，密切聯(lián)系群眾，廣泛宣傳，認(rèn)真研究，扎實(shí)工作，狠抓落實(shí)。結(jié)合我縣實(shí)際，實(shí)事求是地全面貫徹落實(shí)中央、省、市的各項(xiàng)方針政策和各項(xiàng)改革措施，解決改革中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

　　二是嚴(yán)格按照“三榜一印”的要求，圓滿完成了計(jì)稅土地面積和計(jì)稅常產(chǎn)的核實(shí)；科學(xué)編制并逐級(jí)報(bào)批了稅改方案，認(rèn)真落實(shí)到戶，取得了階段性成果。達(dá)到“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的總體要求，“四取消、兩調(diào)整、一改革、一建立”的稅改政策落到實(shí)處，基本實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)確保”、“村村減負(fù)、戶戶受益”的目標(biāo)。

　　2、責(zé)任落實(shí)情況。

　　一是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立督查指導(dǎo)組。定期和不定期對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行督查和指導(dǎo)。在督查和指導(dǎo)中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別村組對(duì)計(jì)稅土地核實(shí)不準(zhǔn)、計(jì)稅單產(chǎn)核實(shí)過(guò)低等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)整，及時(shí)解決了工作中存在的問(wèn)題。

　　二是明確任務(wù)、責(zé)任到人。通過(guò)縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)分片掛鉤到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相關(guān)部門掛鉤到村，縣鄉(xiāng)抽調(diào)工作人員包鄉(xiāng)、包村、包組的一級(jí)抓一級(jí)，層層落實(shí)任務(wù)，使整個(gè)工作任務(wù)明確、責(zé)任到人，縣鄉(xiāng)干部在深入基層中，切實(shí)貼近了群眾，認(rèn)真解決了矛盾和問(wèn)題。

　　3、政策落實(shí)情況。

　　方案批復(fù)后，縣稅改領(lǐng)導(dǎo)組及時(shí)研究，認(rèn)真部署，切實(shí)抓好政策落實(shí)到戶工作，并對(duì)政策落實(shí)的時(shí)間、內(nèi)容要求、責(zé)任對(duì)象、情況反饋、檢查督促作了具體安排。由于措施有力，方案具體，責(zé)任明確，全縣上下干部思想統(tǒng)一，農(nóng)民群眾積極支持參與，在工作中實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)到位：

　　一是制度落實(shí)到位。全面清理整頓涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，認(rèn)真執(zhí)行“四取消”政策，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各收費(fèi)部門的4項(xiàng)制度，即涉農(nóng)收費(fèi)及價(jià)格“公示制”、農(nóng)村中小學(xué)“一費(fèi)制”、村級(jí)訂閱報(bào)刊“限額制”、違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策行為“責(zé)任追究制”，對(duì)照稅改“八不準(zhǔn)”，進(jìn)行了監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)行“兩工”的規(guī)定。通過(guò)檢查，未向農(nóng)民征收已取消的提留、統(tǒng)籌、屠宰稅和煙外農(nóng)特稅，更未發(fā)生強(qiáng)行收費(fèi)、搬東西和突擊清收“尾欠”的現(xiàn)象，也未發(fā)生上訪，農(nóng)民群眾比較滿意。

　　二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)減負(fù)落實(shí)到位。通過(guò)“四取消、兩調(diào)整、一改革、一建立”政策落實(shí)后，改革前農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)與改革后相比，大幅度減輕，改革前農(nóng)民應(yīng)負(fù)負(fù)擔(dān)1334.1萬(wàn)元。改革后農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)為325.08萬(wàn)元，改革后農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)比稅改前農(nóng)民應(yīng)負(fù)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)減少1009.02萬(wàn)元，減負(fù)率為75.63%.

　　三是農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制落實(shí)到位。經(jīng)過(guò)縣鄉(xiāng)稅改辦的努力，全縣共填寫、制作、發(fā)放《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督手冊(cè)》和《農(nóng)業(yè)稅納稅登記證書》各60010冊(cè)，占應(yīng)發(fā)數(shù)的100%.在負(fù)擔(dān)卡內(nèi)填寫了農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民群眾充分知情，確保了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

　　四是村級(jí)制度建設(shè)落實(shí)到位。按照稅改有關(guān)政策和《》、《關(guān)于做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見(jiàn)》精神，認(rèn)真制定了《大關(guān)縣關(guān)于村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資投勞暫行管理辦法》和《大關(guān)縣關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理的試行意見(jiàn)》，并將這兩項(xiàng)制度落實(shí)到村；建立了“一事一議”制度，如籌資投勞絕大多數(shù)村民同意辦的就辦，不同意的就堅(jiān)決不辦。78個(gè)村（居）民委員會(huì)實(shí)行了“村賬鄉(xiāng)管”。

　　五是在全縣范圍對(duì)52824戶農(nóng)民種植的224791畝土地發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合補(bǔ)貼202萬(wàn)元。

　　六是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，為貫徹落實(shí)“地方負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)級(jí)管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》精神，擬定了《大關(guān)縣關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革后加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)大關(guān)的農(nóng)村義務(wù)教育作了短期和中長(zhǎng)期的規(guī)化。

　�。�1）在2002年下半年至2003年初，完成了全縣的教辦撤消工作，按地方負(fù)責(zé)制的原則，實(shí)行各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確一位副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)分管本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育工作。當(dāng)時(shí)撤教辦11個(gè)，涉及人員編制數(shù)68人全部分流到各中心完小或村級(jí)學(xué)校，充實(shí)了第一線的力量，減少了行政管理人員。

　�。�2）強(qiáng)化縣級(jí)對(duì)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育工作的統(tǒng)籌管理，實(shí)施了由縣教育局統(tǒng)一核算管理全縣教育投入的格局，包括人員工資經(jīng)費(fèi)等所有投入核算均由縣財(cái)政直對(duì)教育局，由教育局根據(jù)全縣各地實(shí)際，統(tǒng)籌調(diào)配支付，一是保證了教師工資能按時(shí)足額發(fā)放，二是使有限的教育投入發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。除小學(xué)教育由地方管理外，實(shí)現(xiàn)了初級(jí)中學(xué)由縣教育局直接管理的教育管理體制。

　�。�3）合理調(diào)整學(xué)校布局，優(yōu)化教育資源配置，通過(guò)改革的不斷推進(jìn)，全縣有中小學(xué)校點(diǎn)334所，在原有校點(diǎn)375所的基礎(chǔ)上減少41所，減少了10.9%.2005年撤并校點(diǎn)4個(gè)，排除危房面積4000平方米。計(jì)劃到2020年全縣撤并校點(diǎn)103所，在原有375所的基礎(chǔ)上減少27.5%.七是明確劃分了縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整支出范圍。按照國(guó)務(wù)院、省、市有關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)改革的縣鄉(xiāng)財(cái)政一般預(yù)算范圍，擬定了相應(yīng)規(guī)定，對(duì)上級(jí)給予的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金，按照相關(guān)規(guī)定，合理地、及時(shí)地下?lián)埽�做到�？顚Ｓ茫�確�；鶎咏M織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。上級(jí)給予我縣的轉(zhuǎn)移支付資金已全部直撥縣教育局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和補(bǔ)助農(nóng)村五保戶等支出。八是認(rèn)真清理鄉(xiāng)村債務(wù)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一項(xiàng)戰(zhàn)略性舉措。鄉(xiāng)村債務(wù)雖然不是農(nóng)村稅費(fèi)改革本身帶來(lái)的，但村級(jí)債務(wù)制約著農(nóng)村稅費(fèi)改革縱向推進(jìn)，尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，給村級(jí)債務(wù)化解帶來(lái)很大難度。截止2003年底，我縣鄉(xiāng)村債務(wù)累計(jì)達(dá)4286.73萬(wàn)元，其中；鄉(xiāng)級(jí)4063.66萬(wàn)元，村級(jí)223.07萬(wàn)元。債務(wù)中屬農(nóng)村社會(huì)公益性債務(wù)2902.02萬(wàn)元。九是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作已全部結(jié)束，債權(quán)債務(wù)及財(cái)、物、檔案的清理移交清楚，人員安排恰當(dāng)，干部隊(duì)伍配備齊全，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

　　二、稅費(fèi)改革引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑領(lǐng)域的一系列重大變化。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，這項(xiàng)改革推動(dòng)了農(nóng)村分配關(guān)系、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的深刻變化。

　　一是農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)民從根本上實(shí)現(xiàn)減負(fù)增收。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，從稅費(fèi)的局部改革到免征農(nóng)業(yè)稅，使廣大農(nóng)民從城鄉(xiāng)分治的多取少予體制中開(kāi)始解脫出來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)了稅賦的零負(fù)擔(dān)，大大改善了干群關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，達(dá)到了減負(fù)增收的目的，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的心理預(yù)期。

　　二是農(nóng)村稅費(fèi)改革使長(zhǎng)期以來(lái)被固化了的城市偏好財(cái)政制度開(kāi)始得到扭轉(zhuǎn)，公共財(cái)政的陽(yáng)光逐漸覆蓋農(nóng)村。在城鄉(xiāng)分治的二元財(cái)政體制背景下，政府及其財(cái)政基本上是圍繞城市來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，談發(fā)展、講改革、定政策有意無(wú)意地幾乎都是以城市為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在財(cái)政上對(duì)待“三農(nóng)”采取“多取少予”，甚至是“多取不予”的政策，而且這種思維并被固化為一種制度安排，從而形成了在廣大農(nóng)村基本上是農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，農(nóng)村的社會(huì)事業(yè)發(fā)展主要依靠農(nóng)民自己投資，資金來(lái)源是靠向農(nóng)民收取提留款，靠向農(nóng)民集資和攤派。由于長(zhǎng)期的制度性歧視，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的循環(huán)在城鄉(xiāng)之間中斷，城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)，差距不斷拉大，造成農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的不足與缺失，不僅制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而且影響了農(nóng)民增收，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的瓶頸因素。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國(guó)家堅(jiān)持從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的理念出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國(guó)民收入分配關(guān)系，加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的投入，改變了以前主要靠鄉(xiāng)村和農(nóng)民自己投入的機(jī)制，使公共財(cái)政的陽(yáng)光逐步向農(nóng)村輻射。

　　三是農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于城鄉(xiāng)分治的體制安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然身處農(nóng)村，但其職能主要不是服務(wù)，而是作為城市及其工業(yè)汲取資源和完成上級(jí)政府交辦任務(wù)的一個(gè)管道，不斷向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌提留款，督促農(nóng)民完成糧食定購(gòu)任務(wù)、計(jì)劃生育等工作，以保證城市的糧食供應(yīng)安全、城市工業(yè)的發(fā)展和城市治安秩序。用老百姓的話說(shuō)就是“催糧要款，刮宮流產(chǎn)，其他啥也不管”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一方面的“事”確實(shí)大大減少了。在新的城鄉(xiāng)關(guān)系變化中，基層政府的主要職能及其改革的目標(biāo)日益清晰的凸現(xiàn)出來(lái)，逐步向以提供社會(huì)管理和公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，向?yàn)楦黝愂袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)主體提供良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境轉(zhuǎn)變，向以指導(dǎo)完善村民自治制度，拓寬民主渠道服務(wù)轉(zhuǎn)變。把鄉(xiāng)村干部從過(guò)去繁雜的事務(wù)中解脫出來(lái)，從根本上緩解干群矛盾，改善和重塑政府在農(nóng)民心目中的形象，密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

　　三、農(nóng)村稅費(fèi)改革中顯露出的深層次矛盾和問(wèn)題

　　近年來(lái)，我縣農(nóng)村稅費(fèi)改革及相關(guān)配套改革雖然取得了一定成效，但這些改革措施力度與新形勢(shì)下所要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)還有很大差距，還存在著一系列不容忽視的深層次問(wèn)題。

　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有“應(yīng)付差事”之嫌

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大幅度減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事務(wù)大為減少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置多、職能界定不清、供養(yǎng)人員多、政事不分、政經(jīng)不分、政企不分問(wèn)題就顯得十分突出。一是精簡(jiǎn)人員可能反彈。二是減人不減支反而增支。三是穩(wěn)定與改革的矛盾交織。社會(huì)穩(wěn)定是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要約束，各級(jí)政府都不愿意看到在繼下崗失業(yè)人員和失地農(nóng)民之外再出現(xiàn)一支下崗干部的上訪大軍。因此，改革就很難動(dòng)真格的。

　　縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的全過(guò)程，基本是一個(gè)機(jī)構(gòu)和人員不斷擴(kuò)張的過(guò)程，減員增效的局面從來(lái)沒(méi)有真正出現(xiàn)過(guò)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，最大的阻力主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是在上級(jí)政府�；鶎痈刹糠从�“下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)，下改上不改，改了還得改回來(lái)。”目前，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)多、人員多、事務(wù)多的根本原因還是縣級(jí)及縣以上政府和部門。即縣級(jí)政府人浮于事的情況日趨嚴(yán)重后就向下轉(zhuǎn)移，蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且首先涉及到距離縣城較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由近到遠(yuǎn)擴(kuò)張。這不僅表現(xiàn)在政府內(nèi)部，也表現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)向事業(yè)單位的蔓延、由近郊單位向遠(yuǎn)郊單位的蔓延。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了稅費(fèi)管理，切斷了縣鄉(xiāng)政府隨意向農(nóng)民收費(fèi)的途徑�？h鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入的減少與其龐大開(kāi)支之間的矛盾更加突出，使縣鄉(xiāng)財(cái)政和村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)了前所未有的困境。造成這一問(wèn)題的癥結(jié)既有體制因素，又有政策原因：

　　一是二元體制下縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的制約還未根本改變，進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。1994年的分稅制改革，只是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，事權(quán)仍維持原有體制，縣鄉(xiāng)政府除了提供義務(wù)教育、計(jì)劃生育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等多種地方公共產(chǎn)品，在一定程度上支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)中大量改革成本。而實(shí)際上像義務(wù)教育、計(jì)劃生育等工作都是基本國(guó)策，本應(yīng)當(dāng)由中央政府或各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)在這些責(zé)任卻都由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，這在取消農(nóng)業(yè)稅后，相應(yīng)財(cái)力保障措施不完善的情況下，只能使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題更加突出。

　　二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付偏小。轉(zhuǎn)移支付資金總量的不斷增大，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付的資金快速增長(zhǎng)，對(duì)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難起到了至關(guān)重要的作用，但與其因減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而減少的財(cái)政收入相比還較小。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國(guó)稅費(fèi)改革之前，政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”及攤派，實(shí)際從農(nóng)民手里每年要收1500多億元，而中央財(cái)政的補(bǔ)助2003年僅為305億，2004年也只有510億。由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總量較小，財(cái)政困難的縣對(duì)省市財(cái)政依賴度就不斷提高，也就是說(shuō)這些縣的運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠上級(jí)的補(bǔ)助，與自有收入完成情況關(guān)系不大，這既不利于促進(jìn)縣鄉(xiāng)做大財(cái)政收入“蛋糕”，也容易滋生等、靠、要思想，還會(huì)出現(xiàn)加大一般性轉(zhuǎn)移支付政策的失效現(xiàn)象。

　　三是稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，盈利能力差，財(cái)政貢獻(xiàn)小，基本沒(méi)有穩(wěn)定和強(qiáng)大的稅收來(lái)源。農(nóng)業(yè)稅就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入來(lái)源之一，取消農(nóng)業(yè)稅后，在其他稅源不能馬上成長(zhǎng)起來(lái)和財(cái)政支出減少很小的情況下，必然在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)入不敷出的狀況。

　　四是鄉(xiāng)村債務(wù)包袱沉重。在稅費(fèi)改革前，絕大部分鄉(xiāng)村都存在嚴(yán)重負(fù)債，稅費(fèi)改革中雖也采取了一些化解辦法，但收效甚微。

　　五是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難�？h鄉(xiāng)財(cái)政困難一方面是由于不相匹配的事權(quán)造成的，另一方面是由于缺乏相應(yīng)的收入來(lái)源所致，因此，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”或“村財(cái)鄉(xiāng)管”這種只改變財(cái)務(wù)管理形式的方法只能解決標(biāo)而治不了本。同時(shí)，必須看到，無(wú)論是“村財(cái)鄉(xiāng)管”還是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，從主觀上講，其理論假設(shè)似乎都是上級(jí)對(duì)基層的情況更熟悉，上級(jí)比鄉(xiāng)村對(duì)農(nóng)村的公共需求更了解，而且更負(fù)責(zé)任。但從客觀實(shí)際看，這種假設(shè)是不成立的。所以，所謂“鄉(xiāng)財(cái)縣管”其實(shí)就是“鄉(xiāng)財(cái)縣用”。因?yàn)?ldquo;有些縣連轉(zhuǎn)移支付都敢挪用更別說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢了”，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)際就是上級(jí)對(duì)下級(jí)的不信任。

　　2、以縣為主的管理體制無(wú)法支撐農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所需的資金投入

　　盡管近年來(lái)農(nóng)村義務(wù)管理和投入體制改革取得了一定成效，但農(nóng)村義務(wù)教育體制改革的任務(wù)仍十分艱巨，農(nóng)村教育發(fā)展仍面臨諸多困難和問(wèn)題。一是“普九”欠債長(zhǎng)期得不到解決。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件較差。三是教師隊(duì)伍缺編現(xiàn)象仍較普遍，代課人員隊(duì)伍龐大。為什么稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育投入總量在不斷增加的情況下，還會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題。其原因主要是：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，無(wú)法滿足農(nóng)村義務(wù)教育資金投入的需要。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育長(zhǎng)期負(fù)債運(yùn)行，形成惡性循環(huán)。

　　3、農(nóng)村公共品供需脫節(jié)的現(xiàn)象變得更加嚴(yán)峻。取消農(nóng)業(yè)稅后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入失去了主要來(lái)源，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給顯得有心無(wú)力。村委會(huì)要供給公共產(chǎn)品，也因取消了規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工以及“一事一議”的限制，也變得十分困難。以水利設(shè)施為例，村內(nèi)可以通過(guò)一事一議解決，但是跨鄉(xiāng)、跨村的道路建設(shè)、水利修復(fù)就難以開(kāi)展。同時(shí)，近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)科技、信息的需求在不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民從政府部門很少得到技術(shù)服務(wù)。

　　4、農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的隱患依然存在。在國(guó)家增加投資加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，一些地方、部門無(wú)視國(guó)家規(guī)定，采取“釣魚”政策，要求農(nóng)民提供配套資金，在稅費(fèi)改革中，各級(jí)各部門雖采取了多種改進(jìn)措施，盡量減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了一定成效，但部分行業(yè)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象屢禁不止。在當(dāng)前進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)中，把改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為村容整潔的突破口來(lái)抓，由于政府投資有限，不少要求農(nóng)民出資出勞用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，如果這種現(xiàn)象得不到高度重視，新農(nóng)村建設(shè)中就有可能再度掀起加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“高潮”。

　　5、農(nóng)民的承包地糾紛急劇增多。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民種地要交稅，負(fù)擔(dān)較重，一些農(nóng)民不愿意種地。而現(xiàn)在農(nóng)民既不交稅，國(guó)家還給一定補(bǔ)貼，土地再一次成為農(nóng)民最關(guān)注的熱點(diǎn)和鄉(xiāng)村干部十分棘手的難點(diǎn)問(wèn)題。

　　這些問(wèn)題，有些是長(zhǎng)期以來(lái)矛盾積累的集中暴露，有些是伴隨改革的深化而出現(xiàn)的新情況；有些是涉及生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不相適應(yīng)的矛盾，有些是涉及到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑變革的矛盾。因此，要鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果，必須進(jìn)行相關(guān)的配套改革，否則農(nóng)村稅費(fèi)改革就難以跳出“黃宗羲定律”的怪圈。正如溫總理所說(shuō)的，“取消農(nóng)業(yè)稅并不等于完成了稅費(fèi)改革，不搞好相關(guān)的配套改革，取消農(nóng)業(yè)稅這個(gè)來(lái)之不易的成果是難以鞏固的。”

　　四、全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革面臨的宏觀環(huán)境

　　取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革階段。必須深入分析改革所面臨的宏觀環(huán)境。

　　1、取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村稅費(fèi)改革將進(jìn)入農(nóng)村綜合改革的全面攻堅(jiān)階段。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的不僅僅在于“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，取消農(nóng)業(yè)稅，而是國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一場(chǎng)重大改革。“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”是一個(gè)富有中國(guó)特色的概念。它的實(shí)質(zhì)是僅靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的稅收收入，以支撐政府應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民提供的公共服務(wù)。因此，在國(guó)家稅收之外，還必須向農(nóng)民征收各種名目繁多的“費(fèi)”來(lái)彌補(bǔ)不足。這實(shí)質(zhì)是通過(guò)稅外費(fèi)的形式提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的實(shí)際稅率，造成農(nóng)村稅制混亂，為向農(nóng)民亂收費(fèi)的行為乃至以權(quán)謀私、中飽私囊開(kāi)通了可以隨意搭乘的便車。針對(duì)這一矛盾，國(guó)家從稅費(fèi)合并的并稅式改革到全面取消農(nóng)業(yè)稅，真可謂是釜底抽薪，不僅摒棄了基層政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合法依據(jù)，也使農(nóng)民數(shù)千年來(lái)第一次進(jìn)入了無(wú)稅時(shí)代。農(nóng)村多少年來(lái)已沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)這種所有農(nóng)民一致叫好、絕大多數(shù)干部稱贊的改革了。但毋庸諱言，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的“隱患”和“壓力”始終存在，“黃宗曦定律”的陰影始終籠罩著我們。之所以會(huì)出現(xiàn)隨時(shí)“復(fù)辟”的可能，既有深刻而復(fù)雜的體制性原因，又有城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)利益的制約。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景看，是我們還沒(méi)有打破城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的壁壘；從政府行政管理體制改革進(jìn)程看，還沒(méi)有越過(guò)只對(duì)上、不對(duì)下的“壓力型體制”的階段；從農(nóng)民和農(nóng)村基層政權(quán)的關(guān)系看，村民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利還沒(méi)有得到有效保障�？梢哉f(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革想解決的許多問(wèn)題都不是稅費(fèi)改革本身所能夠解決的。在新階段推進(jìn)改革，不能只在稅費(fèi)改革上做文章，而應(yīng)當(dāng)著力研究稅費(fèi)改革背后的大體制、大政策、大機(jī)制問(wèn)題即農(nóng)村綜合改革。

　　從實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐看，造成農(nóng)村改革步伐緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的一個(gè)最重要的原因，就是城鄉(xiāng)分制的二元結(jié)構(gòu)體制。目前，每年都有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民在非農(nóng)建設(shè)中失去土地。從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”到農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)，從低價(jià)征用農(nóng)村集體土地再高價(jià)出讓出去到農(nóng)民工的低工資，農(nóng)村和農(nóng)民作出了重大犧牲。農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的，就是為了理順國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，讓廣大農(nóng)民群眾共享改革的成果。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就不能僅僅只進(jìn)行農(nóng)業(yè)、農(nóng)村內(nèi)部的改革，還必須打破城鄉(xiāng)壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把農(nóng)村的發(fā)展，全面納入整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中統(tǒng)籌部署，把農(nóng)村社會(huì)事業(yè)放到全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中統(tǒng)籌安排，把農(nóng)民增收放到人民共同富裕中統(tǒng)籌考慮。因此，農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀農(nóng)村；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)；加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；大力發(fā)展農(nóng)村的社會(huì)公共事業(yè)，建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，努力消除妨礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，逐步建立資源在城鄉(xiāng)之間合理配置的市場(chǎng)體系，盡快完善城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，最終建成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互促進(jìn)、良性互動(dòng)的有效體制。

　　2、全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革面臨的歷史機(jī)遇

　　按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，黨中央制定了“三農(nóng)”工作的大政方針，形成了一系列指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的新理念、新認(rèn)識(shí)，出臺(tái)了許多符合我國(guó)國(guó)情、符合農(nóng)村實(shí)際的新政策、新舉措。充分體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期的發(fā)展觀，為全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革提供了良好的政策環(huán)境和動(dòng)力源泉。

　　一是中央提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，作出了我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷，制定了實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重大方針，為全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，提供了有力保障。針對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展新階段出現(xiàn)的新變化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)提出的新要求，黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略，十六屆三中全會(huì)，又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分，擺在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首的位置，要求建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制。十六屆四中全會(huì)上又提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上進(jìn)一步作出我國(guó)總體上已經(jīng)達(dá)到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷，確定了“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，出臺(tái)了“兩減免、三補(bǔ)貼”等一系列惠農(nóng)政策，從2006年起中央又提出“三個(gè)高于”的政策原則，即“國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”。

　　二是我國(guó)綜合國(guó)力明顯提升，國(guó)家財(cái)政收入明顯增加，對(duì)全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的承受能力明顯增強(qiáng)，已經(jīng)有條件實(shí)行過(guò)去多年想改而未能付諸實(shí)施的改革。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放，特別是“十五”時(shí)期的發(fā)展，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國(guó)力和國(guó)際地位顯著提高。盡管現(xiàn)在花錢的地方很多，但與以前相比財(cái)政盤子大了，底子厚實(shí)得多了，完全有能力拿出更多的財(cái)力投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。所以在這個(gè)時(shí)候，加快農(nóng)村綜合改革，不僅十分必要，切實(shí)可行，而且正逢其時(shí)。

　　三是農(nóng)民盼望深化改革，各級(jí)政府支持改革，社會(huì)各界關(guān)心改革，共同構(gòu)成推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的良好社會(huì)氛圍。干部群眾都希望加大農(nóng)村綜合改革力度，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革。隨著農(nóng)村稅費(fèi)的全面取消和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，廣大干部群眾要求推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的愿望更為強(qiáng)烈。

　　四是農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等改革試點(diǎn)，取得了一定進(jìn)展，探索了一些路子，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，為全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

　　五、全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)

　　農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，面臨的矛盾和問(wèn)題多，改革必須從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，逐步推進(jìn)。當(dāng)前農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：按照中央部署，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)，力爭(zhēng)五年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制這三項(xiàng)改革任務(wù)。

　　第一，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從根本上解決“食之者眾、生之者寡”的問(wèn)題。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，是全面深化農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是直接與農(nóng)民打交道的基層政府，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革到位，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能配置科學(xué)，才能鞏固稅費(fèi)改革成果。在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革主要是著眼于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村形勢(shì)出現(xiàn)重大變化。適應(yīng)這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，要成為國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的基層政權(quán)。

　　不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，農(nóng)村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求有很大的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處地域的經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)民組織化程度、宗教信仰、民族習(xí)慣等實(shí)際情況，因地制宜，分類進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不能搞“一刀切”和“整齊劃一”，根據(jù)實(shí)際情況確立基層政府體制。

　　從試點(diǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可以根據(jù)實(shí)際情況采取以下幾種模式：

　　一是縣城駐地及部分城郊結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或工商業(yè)基礎(chǔ)比較好、群眾組織化程度比較高的地方，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　二是有一定工商業(yè)基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位的地方，可維持現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不變，重點(diǎn)放在理順職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制、明晰事權(quán)和財(cái)權(quán)上，通過(guò)改革建立精干高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　三是對(duì)地處偏僻，資源貧乏，負(fù)債嚴(yán)重，農(nóng)民組織化程度低，農(nóng)村存在的矛盾和問(wèn)題比較突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可進(jìn)行有效歸并、重組，實(shí)行“擴(kuò)鄉(xiāng)”的辦法。

　　四是對(duì)少數(shù)民族集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能。

　　第二，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的新機(jī)制�？h鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革要著眼于解決兩個(gè)問(wèn)題：一是解決財(cái)政分配的公平性和有效性問(wèn)題，也就是在城鄉(xiāng)之間逐步實(shí)現(xiàn)公平分配財(cái)政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，防止基層通過(guò)亂收費(fèi)彌補(bǔ)財(cái)政不足。按照這樣的要求，縣鄉(xiāng)新的財(cái)政管理體制框架要體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)權(quán)，對(duì)加強(qiáng)的職能要增加財(cái)力支持，對(duì)弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。

　　一是科學(xué)劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，鼓勵(lì)在地方支出責(zé)任界定方面進(jìn)行大膽探索，逐步完善地方財(cái)政體制。目前我國(guó)政府體系內(nèi)財(cái)權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是，層層向上集中資金，基本事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，自上而下轉(zhuǎn)移支付又跟不上的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，矛盾突出。按照事權(quán)劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級(jí)別的政府提供。很顯然，轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會(huì)進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會(huì)條件是要由省以下地方政府來(lái)提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級(jí)政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，使制度安排具備職責(zé)與財(cái)權(quán)盡可能對(duì)稱的機(jī)制。

　　二是建立上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的必要增長(zhǎng)機(jī)制，以保證基層政權(quán)組織和農(nóng)村有關(guān)事業(yè)正常的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)需要。目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式有：稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助；轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。“一般轉(zhuǎn)移支付”主要體現(xiàn)為中央對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財(cái)政實(shí)力，解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡問(wèn)題。這包括稅收返還、原體制補(bǔ)助等。“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”則主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央規(guī)定的用途使用資金。綜合改革必須充分運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付這一財(cái)政政策工具，逐步使縣鄉(xiāng)財(cái)政持續(xù)、健康、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，確�？h鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和公平化。

　　三是進(jìn)一步完善財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系�？偨Y(jié)完善緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”辦法，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的自我保障能力。

　　四是探索“省直管縣”試點(diǎn)，確保基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)培植稅源，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的自我保障能力，如果縣鄉(xiāng)財(cái)政不能自保，改革也就成了“空中樓閣”。其次是調(diào)整事權(quán)，不僅是縣鄉(xiāng)事權(quán)，也包括縣以上政府與縣鄉(xiāng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整，從根本上解決“上面千條線下面一根針”的問(wèn)題。

　　第三，加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。目前，投入保障水平低，資源配置不合理，各級(jí)政府農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任不明確，是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制中的突出問(wèn)題。農(nóng)村綜合改革就是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，通過(guò)改革建立起各級(jí)政府責(zé)任明確，財(cái)政分級(jí)投入，經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)，管理以縣為主的體制，重點(diǎn)普及和鞏固農(nóng)村九年義務(wù)教育，創(chuàng)造條件盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全部免費(fèi)義務(wù)教育，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

　　同時(shí)，加快教育部門自身改革。第一，深化教育人事制度改革，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。要嚴(yán)格教師準(zhǔn)入制度，創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制，建立教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)考評(píng)制度，促進(jìn)農(nóng)村教師提高素質(zhì)。第二，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展差距。政府要調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。開(kāi)展城鄉(xiāng)學(xué)校對(duì)口支援，鼓勵(lì)城市教師到農(nóng)村任教，建設(shè)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育體系，讓農(nóng)村孩子也能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。第三，合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量。從實(shí)際出發(fā)，按照方便學(xué)生上學(xué)、不增加學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、保證教學(xué)質(zhì)量的原則，調(diào)整學(xué)校布局，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)教學(xué)管理，提高教育資源利用效率。

　　第四、妥善化解鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)是擺在基層政府面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鄉(xiāng)村債務(wù)是長(zhǎng)期歷史形成的，原因也是多方面的，當(dāng)前關(guān)鍵是要摸清底數(shù)，明確責(zé)任，分類處理，逐步化解。

　　六、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的政策建議

　　取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的新階段，這是一場(chǎng)任務(wù)更艱巨、內(nèi)容更豐富、責(zé)任更重大的改革，它涉及農(nóng)村分配關(guān)系調(diào)整和上層建筑變革，是解決一系列農(nóng)村深層次矛盾的關(guān)鍵所在。

　　1、農(nóng)村綜合改革不再是農(nóng)村內(nèi)部的改革，而是涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全方位多領(lǐng)域的改革。推進(jìn)農(nóng)村綜合改革也不再是財(cái)政部門或者是農(nóng)村工作部門的事情，而是各級(jí)黨委和政府的重大任務(wù)。這就要求各級(jí)政府必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工，搞好配合協(xié)作，加快建立推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立符合科學(xué)發(fā)展要求的工作評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。特別是宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等部門，要主動(dòng)投身到改革中來(lái)。從事農(nóng)村工作的同志更是責(zé)無(wú)旁貸，要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，積極主動(dòng)做好工作。

　　2、加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的投入機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，也是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的基本前提和重要保障。中央明確提出，要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量高于上年，國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金高于上年。必須適應(yīng)這一要求，按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。切實(shí)改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村在資源配置中的不利地位，加快建立有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政和投融資體制，形成社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。解決農(nóng)村的投入不足問(wèn)題，不僅需要國(guó)家財(cái)政加大投入，也需要社會(huì)各界尤其是金融機(jī)構(gòu)的支持。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入力度明顯加大，而金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是農(nóng)村資金大量外流問(wèn)題還沒(méi)有從制度上找到有效的解決辦法。因此，要以培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)、形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系為目標(biāo)，加快推進(jìn)農(nóng)村金融體制的整體改革，加大對(duì)農(nóng)戶和企業(yè)信貸支持力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)，保證新農(nóng)村建設(shè)對(duì)信貸資金的需求。

　　3、逐步建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，建立起能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)體制。

　　4、積極構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共治理結(jié)構(gòu)。隨著市場(chǎng)化改革的深化，廣大農(nóng)民廣泛地參與各類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)戶已經(jīng)成為獨(dú)立的微觀經(jīng)濟(jì)主體。在這個(gè)大背景下，利益多元化已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)關(guān)系變化的基本趨勢(shì)。從當(dāng)前農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)看，數(shù)量較多的農(nóng)民處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，往往缺乏能力和渠道來(lái)表達(dá)他們的利益訴求。利益關(guān)系的失衡使得鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了較多的利益沖突和利益糾紛，由此鄉(xiāng)村社會(huì)群體上訪和群體事件逐漸增多。從有效地化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，完善鄉(xiāng)村公共治理已經(jīng)成為農(nóng)村綜合改革面臨的迫切任務(wù)。現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共治理有多重目標(biāo)，但是最基礎(chǔ)、最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)是能夠有效地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

　　農(nóng)村廣泛開(kāi)展了村民自治和村務(wù)公開(kāi)，這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造，也是新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新探索。但從實(shí)踐看，這一制度不健全，還不能適應(yīng)農(nóng)村民主政治建設(shè)的需要。在農(nóng)村綜合改革中應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、事與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。基層干都要適應(yīng)農(nóng)民民主意識(shí)增強(qiáng)、法制建設(shè)不斷完善的新形勢(shì)，通過(guò)“一事一議”等民主議事方式，動(dòng)員和組織農(nóng)民積極投身農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。要深入開(kāi)展農(nóng)村普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民牢固樹(shù)立法制觀念，增強(qiáng)農(nóng)民依法維護(hù)權(quán)益的能力和履行義務(wù)的自覺(jué)性。

　　5、抓好農(nóng)村相關(guān)配套改革。重點(diǎn)做好“三項(xiàng)”改革的同時(shí)，還必須統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村其他改革。

　　一是認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。

　　二是要加快農(nóng)村土地征用制度改革，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配和規(guī)范辦法，妥善安置失地農(nóng)民。

　　三是改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，積極探索集體資產(chǎn)有效實(shí)現(xiàn)形式。

　　四是認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見(jiàn)》和《糧食流通管理?xiàng)l例》，全面放開(kāi)糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，發(fā)展多種所有制糧食購(gòu)銷企業(yè)，實(shí)行購(gòu)銷多渠道經(jīng)營(yíng)，積極鼓勵(lì)各類具有資質(zhì)的市場(chǎng)主體從事糧食收購(gòu)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，培育和發(fā)展農(nóng)村糧食經(jīng)紀(jì)人，大力發(fā)展多元化糧食市場(chǎng)主體。

　　五是加快農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有”的原則，改革小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度。六是推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。全面實(shí)施以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、綜合配套、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，建立公益林補(bǔ)償機(jī)制。逐步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)主體落實(shí)、責(zé)任劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)督服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

　　6、建立健全農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村綜合改革中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。

　　第一，盡快出臺(tái)《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)條例》。

　　第二，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)，逐步將農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及平等參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利納入法律保障范圍。

　　第三，積極推進(jìn)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的法律援助。幫助農(nóng)民使用訴訟、仲裁和調(diào)解等法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，特別是健全在農(nóng)村縣、鄉(xiāng)法律仲裁機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供以仲裁和調(diào)解手段為主的法律服務(wù)。

　　主要參考資料：

　　1、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2006]1號(hào)）；

　　2、胡錦濤、溫家寶、回良玉等中央領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)講話；

　　3、《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)若干問(wèn)題研究》，農(nóng)業(yè)部課題組；

　　4、《省以下財(cái)政管理體制改革構(gòu)想》，邴志剛，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005.12；

　　5、《對(duì)我國(guó)縣鄉(xiāng)基層政府建設(shè)的幾點(diǎn)思考》，李萌，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2005.6；

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　　7、《農(nóng)村綜合改革尚未真正破題》，于建嶸，《改革內(nèi)參》2006.24；

　　8、《謹(jǐn)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革落入“循環(huán)改革”陷阱》，劉尚希，《新華文摘》，2006.9

　　9、《大關(guān)縣級(jí)財(cái)政問(wèn)題及解決的辦法初探》，王安才，《云南財(cái)會(huì)》財(cái)政改革與發(fā)展專輯，2004.4；

　　10《全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革為建設(shè)新農(nóng)村提供體制保障》，辛拴明樊曉民劉小平陳俊亞；

　　11、《關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)的政策建議》，王安才，《昭通經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，2006.6；