●如何彌補地方政府因營業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個長效穩(wěn)定的財政補給保障體系？地方稅權(quán)需要在直接稅改革方面做足文章，地方稅的主體稅種應(yīng)是個人所得稅和物業(yè)稅。
●應(yīng)進一步完善《個人所得稅法》，并及時出臺一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據(jù)。
●以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是彌補營業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。
●應(yīng)通過修改《預(yù)算法》和制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》等法律手段，促進和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。
營業(yè)稅改增值稅是我國當前結(jié)構(gòu)性減稅的一項重要內(nèi)容。增值稅先轉(zhuǎn)型后擴圍，對完善稅制結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有著重要的戰(zhàn)略意義。
然而，這一改革舉措在現(xiàn)行分稅制體制下，無疑要重構(gòu)中央與地方的利益格局，營業(yè)稅改征增值稅后地方財力如何獲得補給保障，一方面呼喚著地方稅制的系統(tǒng)性改革，另一方面也期待著立法層面的頂層設(shè)計。
營業(yè)稅改征增值稅可對地方稅制改革形成倒逼機制
眾所周知，增值稅屬于中央和地方共享稅，營業(yè)稅屬于地方稅，而且營業(yè)稅目前是地方稅的主體稅種，被增值稅取代后，必然會影響地方財政收入。然而，地方稅并不能被簡單地僅僅理解為地方收入問題，為適應(yīng)分級政府和分級財政的要求，地方稅更多地反映了中央與地方的稅收分配關(guān)系，體現(xiàn)了國家稅權(quán)的縱向分配結(jié)果。從地方稅的起源、發(fā)展和改革目標看，如何與中央政府按照事權(quán)不同實現(xiàn)稅權(quán)的合理分配，其實才是其中的關(guān)鍵。
就營業(yè)稅改征增值稅后的收入歸屬而言，目前的爭議主要集中在兩種方案上。
其一是繼續(xù)執(zhí)行原來的營業(yè)稅分成機制，即將改征后的增值稅仍歸屬于省級及以下的地方政府所有；其二是將改征后的增值稅與現(xiàn)行增值稅的分成機制統(tǒng)一起來，即按中央占大頭、地方占小頭方式重新分配。
相比較而言，第一種方案對地方政府的財政收入影響明顯較小，但其缺點也顯而易見。由于增值稅的進項抵扣制度使得上下游企業(yè)間的營業(yè)毛利存在此消彼長的關(guān)系，因此在關(guān)聯(lián)方之間存在著“轉(zhuǎn)讓定價”以及通過在不同稅收轄區(qū)設(shè)置營業(yè)機構(gòu)實施避稅的可能，對勞務(wù)改征增值稅后，貨物與勞務(wù)稅領(lǐng)域的“轉(zhuǎn)讓定價”勢必愈演愈烈，上下游對勞務(wù)的定價操縱更容易被誘發(fā)沖動。此外，有些地區(qū)基于地方保護會給予企業(yè)“本級財政貢獻額”一定比例的“稅收返還”，當然也可以是“財政獎勵”等不同名稱。企業(yè)在地方政府的“政策引導(dǎo)”之下，可能會以“轉(zhuǎn)讓定價”手段來加大勞務(wù)部分的增值稅稅基，從而侵蝕物耗部分的增值稅稅基。
第二種方案需要結(jié)合財稅體制的系統(tǒng)改革進行評價，這取決于中央政府對地方稅制進行改革的決心。該種方案可以消除不同行業(yè)、不同稅目的增值稅收入在中央與地方之間分成比例不同的現(xiàn)象，從而克服誘發(fā)地方稅收競爭問題。因此，第二種方案比第一種方案更為可取一些，但與此同時也會對地方稅制改革形成一種倒逼機制。
因此，加快地方稅制改革，重構(gòu)完備的地方稅體系是改革分稅制、建立公共財政制度的客觀要求。只有按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負擔、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則來健全稅制體系，并立足稅收法定主義而強化地方稅收的制度供給，才能保證地方稅權(quán)真正獲得法理依據(jù)和法律依據(jù)，維護地方稅權(quán)的剛性和效力。
地方稅制改革需要科學(xué)優(yōu)化現(xiàn)行所得稅制與財產(chǎn)稅制
在中央和地方既有的利益分配格局下，如何彌補地方政府因營業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個長效穩(wěn)定的財政補給保障體系？這些問題事關(guān)增值稅擴圍改革能否取得成功，以及能否得到各地地方政府的普遍支持等根本性問題，地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后的補給保障不容忽視。
理論界普遍認為，在全國范圍發(fā)展市場經(jīng)濟，既需要自由競爭也需要公平競爭，一個運行良好的增值稅應(yīng)該是由中央政府按照統(tǒng)一標準進行課征的增值稅，而不應(yīng)該是地方政府各自為政、各取所需的增值稅。
需要明確的是，將增值稅的稅權(quán)直接下放給地方政府并不合適。一方面，從征管上來說，由于增值稅的稅基具有很強的流動性，因此若由地方政府征收增值稅，勢必會給征納雙方帶來稅收管理和納稅遵從方面的高成本；另一方面，增值稅稅收收入在全國財政收入中所占比重一直較高，一旦劃歸地方則無疑會削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力。
實踐證明，增值稅成功轉(zhuǎn)型后，促進了社會生產(chǎn)的專業(yè)化分工，作為一個行之有效的大稅種，基于其稅收中性的特征，不會干擾和扭曲市場資源配置，理所當然地應(yīng)該成為中央政府平衡各地財政收入、調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的主要工具。
因此，盡快健全地方稅體系，使地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后及時獲得補給保障已成為大勢所趨。從短期看，稅制改革仍應(yīng)堅持科學(xué)減稅理念，但為彌補地方財政收入的不足，需合理界定營業(yè)稅改征增值稅后中央與地方的事權(quán)和支出責任，重新調(diào)整中央和地方的收入劃分比例。但從長遠看，開征新稅種，繼續(xù)完善現(xiàn)有稅種，通過稅制改革與優(yōu)化促進和改善地方財政的自生能力，才更加符合可持續(xù)發(fā)展的根本理念。從我國當前的稅制結(jié)構(gòu)看，地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后的補給保障需要在直接稅改革方面做足文章，深入推進所得稅制改革與財產(chǎn)稅制改革。
以個人所得稅改革為例，附加福利課稅問題已成為我國個人所得稅法改革與完善的瓶頸，高收入者享有的名目繁多的附加福利因其收入的隱匿性仍游離于個人所得稅法的調(diào)控之外。這不但降低了個人所得稅收入分配調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮，進一步拉大了居民間的貧富差距，而且減少了地方政府在個稅方面的財政收入，削弱了地方稅權(quán)在地方經(jīng)濟治理中的應(yīng)有作用。修改《個人所得稅法》，從法律上明確界定附加福利的概念，使其成為一個獨立的稅目并采用相應(yīng)的課征方法，應(yīng)該成為今后個稅改革重要的突破口。
又如房產(chǎn)稅改革。在我國現(xiàn)有稅收體系中，房產(chǎn)稅屬于典型的財產(chǎn)稅和地方稅。我國各地現(xiàn)有房產(chǎn)稅制目前并不完全統(tǒng)一，房產(chǎn)稅改革應(yīng)當充分考慮全國各地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，化費為稅，簡并稅種，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅制。開征物業(yè)稅意味著對原有各種房地產(chǎn)稅種的系統(tǒng)替換，這是實現(xiàn)我國房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。物業(yè)稅的課稅環(huán)節(jié)是房地產(chǎn)的保有階段，其稅基具有非流動性。作為財產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評估值為計稅依據(jù)，能把地方公共品的成本和收益很好地結(jié)合起來，這些重要特點決定了其應(yīng)該成為我國地方稅體系中的主體稅種，成為地方稅改革和完善的重要選擇。這不但是一個經(jīng)濟問題，更是影響社會穩(wěn)定的重要民生問題。
稅權(quán)的劃分不是一般的科學(xué)，在一定意義上更是一門藝術(shù)。地方稅主體稅種的選擇，必須以稅基寬、稅基流動性弱、稅收彈性小、稅收受益程度高以及便于征管等作為判斷標準。個人所得稅和物業(yè)稅因其本身所具有的所得稅和財產(chǎn)稅的天然優(yōu)勢已經(jīng)受到一定重視，但從現(xiàn)實情況看，我國仍需進一步完善《個人所得稅法》，并及時出臺一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據(jù)。
相反，流轉(zhuǎn)稅因為稅負易轉(zhuǎn)嫁、稅基流動性大等原因而不宜作為地方稅的主體稅種。資源稅、環(huán)境稅等稅種則因以政策調(diào)節(jié)職能為主，也不適宜作為我國地方稅的主體稅種。
完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是推進地方稅制改革的重要補充
1994年的分稅制改革，確立了以生產(chǎn)地原則（注冊地管理辦法）為核心的增值稅地區(qū)分享制度，明確了增值稅在中央與地方之間的分享比例。增值稅的共享安排一定程度上減輕了中央與地方的財政緊張關(guān)系，也深刻影響到了中央與地方政府對經(jīng)濟的管理方式。
其實，在增值稅的稅收分配上，除按比例進行分配外，還可以采取均等化的轉(zhuǎn)移支付方法，即根據(jù)各地區(qū)的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政資金需求等一系列指標，按照一定的標準化公式進行分配。
如果說開征新稅種對現(xiàn)行稅制體系框架和既有營改增稅制改革方案具有一定的“顛覆性”，則以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財政轉(zhuǎn)移支付制度，無疑是彌補營業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。
在增值稅擴圍中，如果通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式把中央政府增加的收入返還給地方政府，則來自地方的改革阻力肯定會減小許多。在不改變現(xiàn)行分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，財政轉(zhuǎn)移支付制度可以作為推動增值稅擴圍改革的補充性制度，這樣做有利于降低改革成本，調(diào)動地方參與這項改革的積極性。
中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，可依具體目標的不同采用不同的方法。
在增值稅擴圍改革中，由于并不涉及原有的體制補助問題，因此，中央政府可以采取的轉(zhuǎn)移支付方式具體包括了稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付以及專項補助，不同轉(zhuǎn)移支付方式在具體的目標和功能方面有所不同。其中，稅收返還和財力性轉(zhuǎn)移支付在體現(xiàn)中央政府的意圖方面較弱，專項補助則在體現(xiàn)中央政府的意圖方面較強；稅收返還在影響地方政府的決策方面程度適中，財力性轉(zhuǎn)移支付在這方面較弱，專項補助則較強。在地方政府運用補助資金的自由度方面，稅收返還和財力性轉(zhuǎn)移支付較強，而專項補助則較弱。增值稅擴圍改革下的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)逐步取消稅收返還，重構(gòu)財力性轉(zhuǎn)移支付與專項補助制度，著力實現(xiàn)縱向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和透明化運作。
這主要是因為目前的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，維護了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。采取專項補助的方式對促進財政均等化的作用最大，能夠解決一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務(wù)水平的提高問題。財力性轉(zhuǎn)移支付在促進財政均等化上的作用雖然沒有專項補助大，但地方政府在使用財力性轉(zhuǎn)移支付資金上具有更大的靈活性。
自1998年以來，財政均等化已成為實施公共財政的基本要求，因此在確定營改增后財政轉(zhuǎn)移支付方式的具體方案選擇方面，還是應(yīng)服從于公共財政的基本要求，強化地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的真實統(tǒng)計、收集和使用，強化預(yù)算管理和監(jiān)督，切實維護地方政府的應(yīng)有利益。應(yīng)通過修改《預(yù)算法》和制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》等法律手段，促進和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。
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